二维权力架构下河长制的运行逻辑与发展走向

摘      要：基于跨流域治理中二维权力作用的强弱，可以构建“弱治理型”“强治理型”“权威主导型”及“资源依赖型”四种流域治理模式。运用“纵向-横向”二维权力架构分析河长制的运行逻辑可以发现，河长制缘起于纵横向权力的双重弱化，是跨流域治理“权威主导型”向“强治理型”的过渡，制度创新在于纵横向权力的双向共治，制度缺陷在于对纵向行政权威的高度依赖。未来河长制的发展走向应正视现有河长制对纵向权威的过于依赖和横向协作的不足，以“资源依赖型”模式为发展目标，继续加强纵向政府间的理性联动，强化横向主体间的整体协调。

关  键  词：河长制;“纵向—横向”二维权力;跨流域治理;运行逻辑

中图分类号：TV213.4        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2019）10-0076-10

收稿日期：2019-04-28

作者简介：丰云（1980—），女，湖北黄冈人，湖南广播电视大学副教授，研究方向为流域治理。

基金项目：本文系2017年湖南省社会科学评审委员会课题“基于整体性治理的湘江流域统一管理体制创新构想”的阶段性成果，项目编号：XSP17YBZZ035。

一、研究综述及问题的提出

2016年12月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》（以下简称《意见》）;2017年6月27日，河长制被正式写入新修改的《中华人民共和国水污染防治法》，这意味着河长制正式上升到国家法律层面。

河长制何以上升到国家法律层面？如何看待其制度效应？从已有学术研究看，许多学者都对河长制进行了评析。研究视角主要包括：一是新制度经济学视角。如王书明、蔡萌萌认为，河长制具有职责明确、职权清晰、治污效率高等优点，同时也存在委托代理问题无法根除、监督机制不透明、行政问责难落实等诸多制度缺陷。[1]二是法学视角。如戚建刚从行政法视角出发，认为河长制改变了当前流域治理中以政府职能部门为代表的“部门法益”，完善河长制，需要从法律层面将河长的权责来源再合法化，需要进一步健全监督制度。[2]戚学祥从环境法学视角出发，认为河长制是环境治理领域重要的制度创新，但当前河长制的责任体系在力度、深度和广度上都不够。[3]三是历史学视角。如黄爱宝从人类社会治理模式的权力制度——法律制度——道德制度的历史变迁角度分析了河长制的特征，认为河长制不属于三种社会形态中的任何一种，但又在不同程度上兼具这三种制度的一些特征。[4]四是生态学视角。一些学者从生态学的视角论述了河长制在生态环境治理中的积极作用，如程雨燕认为，全面推行河长制，应该引入生态服务视角，需要充分搜集、及时公布和准确运用流域治理各相关主体的相关信息。[5]唐见等认为，河长制在很大程度上完善了流域生态补偿机制，是实现流域可持续治理的关键所在。[6]五是政治学视角。李波、于水认为，河长制依靠“资格锦标赛”和“合力式治理”策略，实现了府际合作治理、水环境治理效率的显著提升，但仍面临着府际合作法规、市场競争机制、政社互动合作等方面的困境。[7]詹国辉认为，河长制存在法律制度不健全、生态治理滞后、多元参与机制缺失等治理困境。[8]此外，还有一些学者结合当前全国各地的河长制实践，对河长制的制度效应与治理不足等进行了评析，如周建国、熊烨从江苏省河长制的实践出发，认为河长制在整合政府职能、转移政府注意力、督促部门协作等方面提升了治理绩效，但在责任发包、组织逻辑及吸纳体制外力量等方面仍存在不足。[9]

可见，现有对河长制研究的视角较为广泛，内容也很丰富，为本文的进一步研究提供了理论依据，但仍存在一些不足：首先，从研究学科视角看，当前的研究视角多局限于经济学、法学、生态学、历史学，虽也有政治学、公共管理学的研究视角，但就整体而言，这些方面的研究还相对薄弱。其次，从研究数量看，在中国知网以“河长制”为篇名进行检索，2017年河长制全面推行之前，2009-2016年总共发表了180篇论文，而2017年和2018年公开发表的论文分别达到520和510篇。这一增长速度在一定程度上说明，随着中央文件的出台，从各级党政领导到专家学者对河长制都非常重视，但河长制作为一项制度创新，实践推广的步伐较快，也从另一个侧面说明有关河长制的理论准备稍显不足。再次，从研究内容看，多注重实践研究或者说更多地是注重经验研究，如各地河长制的推行大都注重从实践中寻找或总结河长制的优势与不足，而从理论层面对河长制进行深入剖析却相对不足。对河长制的运行逻辑及其制度效应进行科学评析，不仅关系到河长制的推行与发展，也关系到跨流域治理的未来走向。本文从政治学和公共管理学的视角，从剖析跨流域治理中的“纵向—横向”二维权力架构出发，着重从理论上对河长制的缘起、特征、创新、局限等进行分析，并基于纵向—横向二维权力架构阐述了河长制未来的发展走向，认为应加强纵向权力理性联动并建立横向权力协作发展保障机制。探讨河长制的内在运行逻辑，有利于进一步形成相对完整的河长制理论研究体系;探讨河长制的未来走向，能够为实现河长制的发展目标提供有益参考。

二、跨流域治理中的“纵向—横向”二维权力架构

跨流域治理是一项系统工程，涉及到上下游、左右岸多元治理主体，由于不同主体代表不同的利益，行使不同的权力，因此，跨流域治理也是一个不同权力主体相互作用的场域。

（一）跨流域治理中“纵向—横向”二维权力的运行机制

跨流域治理作为典型的公共事务，面临着水环境的流动性、复杂性，水环境污染的负外部性以及产权明晰困难和利益关系多元等问题，使得单纯的市场机制难以有效发挥作用。虽然当前跨流域治理的总体趋势是由政府一元治理走向多元主体合作治理，但在社会组织不健全、公众参与较少的情况下，跨流域治理仍以政府为主导，呈现出对层级组织权威的高度依赖状态。也就是说，从权力运行的向度来看，跨流域治理中既存在流域纵向权力关系，治理工具也包括量化考核、直接管理等。从横向看，跨流域治理涉及到不同主体，在地方利益、部门利益最大化的驱使下，各自为政、流域治理流于形式的现象仍然存在。为协调各方利益，跨流域治理横向上同等地位、不同权力主体间必然存在着权力运行的交错，即跨流域治理中存在着事实上的“纵向—横向”二维权力架构。

从理论上看，“纵向—横向”二维权力运行机制存在着诸多区别：一是从纵向权力运行机制看，权力向度是垂直的，跨流域治理纵向权力体系通常采取以权力、权威为主导力量的科层式治理方式，解决跨流域治理问题一般是先进行任务区分，然后通过科层结构，运用行政命令、压力式、命令式、奖惩式等措施，通过政治动员、晋升激励、行政问责等作用机制，运用量化考核、削减补贴、直接管制等手段对流域治理的相关主体进行管理，使流域治理中纵向行动者各司其职。但如果这种常规科层式管理在短期内没有达到预期效果，上级政府就会采取“运动式”管理方式，即通过宣传、全民动员、人人参与的方式来贯彻落实上级政府的政策意图。这种权力运行方式容易使上下级之间信息不对称。二是从横向权力运行机制看，权力向度是水平的，跨流域治理横向不同权力主体通过联席会议、公私伙伴关系、合作协议、协调委员会等平台，可以使不同治理主体之间进行信息共享、平等对话、协商谈判，采取流域生态补偿、水权交易、排污交费等手段来协调流域内横向权力关系。各治理主体间的地位是相互平等的，在信息传递和各主体之间的信任基础方面，尽管也存在不同治理主体之间的信息不对称和信任基础不够牢固等问题，但可以通过信息共享与合作平台以平等的对话、长期沟通的方式加以解决。

（二）基于“纵向—横向”权力运行机制的流域治理模式

笔者根据跨流域治理中纵横向权力间的不同运行向度及其作用强弱程度，构建了流域治理中多元主体间的多种关系模式（见图1）。

在图1中，横坐标表示流域治理中横向权力的作用强度，纵坐标表示流域治理中纵向权力的作用强度，强度大小分别从最小的0到最大的100，将纵横坐标各取中点（即50）连线，从坐标轴看，可以形成4个象限，分别命名为A、B、C、D象限。根据流域治理中纵向—横向作用机制强弱的不同组合，ABCD这四个象限形成了不同的跨流域治理模式，即弱-弱、强-弱、强-强、弱-强。如图1所示，在A类（弱弱型）治理中，横向权力和纵向权力机制发挥的作用都较为薄弱。从纵向上看，跨部门间强有力的整合不足，完善的制度和规章约束缺乏;从横向上看，共享、互利的文化氛围缺乏，连接不同治理主体的沟通、互动机制不足，[10]纵横向权力都呈现出各自为政的“碎片化”状态，可以称之为“弱治理型”治理模式。在B类（强弱型）治理中，纵向权力作用较强，将治理的主要力量依托于上级政府的权威命令，而横向权力作用相对薄弱。可以说，在当下，跨流域治理更多地是在政府主导、行政推进、社会组织和公众参与不足的情况下推行的，纵向权力仍发挥着事实上的主导作用。由于这种治理模式得以运行的基础是自上而下的科层制，因而可以称之为“权威主导型”治理模式。在C类（强强型）治理中，从纵向权力运行机制看，通过强有力的正式规则和制度权威，不同层次政府及其部门之间的资源、信息等得以有效整合，目标一致的集体行动得以有效实施。从横向权力运行机制看，流域横向权力主体间也有一个相对良好的平等对话与资源共享平台，形成了共治共享的合力。这类流域治理从纵向权力和横向权力上都表现出较强的运行力，可以称之为 “强治理型”治理模式。在D类（弱强型）治理中，纵向权力机制薄弱，而横向权力机制相对较强，这类治理的主要力量并不是依托于政府权威，而是依赖于多元治理主体之间的互动、合作共享。其运作的基础在于信任和资源依赖，基本方式包括对话、协商。[11]这种治理模式高度依赖于横向不同治理主体之间的资源与信息的共建共享，可以称之为“资源依赖型”治理模式。

三、基于“纵向—横向”二维权力架构的河长制运行逻辑

所谓“河长制”，即指由各级党政主要负责人担任所辖流域的“河长”，全面负责辖区内河流的水污染治理和水环境保护工作。从“纵向—横向”权力运行向度来分析河长制的产生、特征、创新、缺陷与发展，能够系统阐述河长制的内在运行逻辑。

（一）政策缘起：纵横权力机制的双重弱化

在跨流域治理中，从纵向看，涉及到流域上下游不同级别的政府机构;从横向看，涉及到水利、环保、航运、海洋、农业、渔业、林业等不同的职能部门，但实践中，我国跨流域治理却呈现出纵横权力机制双重弱化的状态。

⒈从纵向权力运行看，跨流域治理呈现出选择性执行倾向。从流域管理体制看，我国设立了负责水污染防治的环保部门和负责水资源规划管理的水利部门，并且建立了从中央到地方实行垂直管理的专业部门，这些部门在流域所辖范围内履行水管理职能，上级对下级进行业务指导，属于“条条部门”。由于上下级之间存在信息不对称问题，“上有政策，下有对策”已成为跨界流域治理的一种常态，而上下级之间信息不对称也在一定程度上加大了下级政府的选择性执行空间。如与上级政府相比，在跨流域治理中，下级政府特别是基层政府拥有更多的有关本辖区内流域污染现状、污染原因及实际治污情况等信息，这就在很大程度上增加了基层政府在上下级博弈中的谈判筹码。不仅如此，地方政府官员考虑更多的往往是如何显著提升执政期间的政绩，而不愿花太多精力去关注成效不明显的水污染治理。上下级之间信息不对称，再加上绩效考核中地方政府官员的自利性选择，都使得基层政府在流域治理的具体实践中呈现出选择性执行倾向，即对于跨流域治理中短期的、看得见效果的治理采取积极执行的态度，而对于那些长期的、暂时看不见的、投入過大的治理则选择性地回避。

⒉从横向权力运行看，跨流域治理呈现出权威碎片化困境。我国《水法》规定，国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。近年来，在社会舆论及专家学者的推动下，跨流域合作治理已进入相关政府的决策领域并在实践中不断发展。但事实上，多数跨区域河流并没有设置统一的流域管理机构，跨界流域管理仍坚持以行政区划为核心的属地管理原则。在属地管理原则下，地区之间信息封闭，地方政府各自为政，“搭便车”行为、零和博弈行为时有发生。与此同时，跨流域治理除了关系到环保部门和水利部门外，还涉及到农业、工业、国土资源、林业、渔业、交通运输等多个部门，这些职能部门因分工不同，分别承担着不同的水管理职能，而且这些部门之间缺乏相应的信息共享与合作激励机制，缺乏统一、权威的流域管理机构，使得跨流域治理呈现权威碎片化状态。

可见，当前跨流域治理仍面临着纵向权力执行不到位、横向权威碎片化的纵横权力机制双重弱化倾向。在这一背景下，为打破“弱治理型”的跨界流域治理局面，河长制应然而生，并经地方实践迅速上升到国家法律层面并在全国推行。

（二）模式定位：“权威主导型”向“强治理型”的过渡

从以上“纵向—横向”二维权力架构下的跨流域治理模式图看，河长制具有“权威主导型”模式的典型特征，但不是单纯的“权威主导型”模式。河长制将职务和组织的权威等级制这两种模式予以混合，形成了一种新型的混合型权威等级制模式。[12]这种模式不仅通过行政分包制和激励问责制发挥了纵向层次上的作用，而且通过机构设置、人员配备、规章制度、协调机制、考核机制等实现了横向辐射。同时，单从河长制的横向权力机制运行效果看，自上而下的行政发包制及各级行政首长和职能部门负责人的以身作则，也在一定程度上带动、激发了公众自下而上的参与热情与治理信心，形成了上下一致、部门联动、公众参与的合作治理格局，使得河长制具有了“资源依赖型”模式的部分特征。当然，因各级党政领导的行政权威及以身作则的治理实践而带动起来的公众参与，进而形成的流域治理信息、资源等的相互依赖与有机整合局面并不是“资源依赖型”治理模式，因为“资源依赖型”治理模式下的资源依赖是各治理主体之间因为共同需要而形成的一种自发的、自愿的、平等的合作模式，而当前河长制下的各主体之间的合作治理是纵向权力机制强力推动下的一种附带效应，尚未因资源的相互依赖、因利益的相互需要而达到自发、自愿的程度。

从跨流域治理纵横向权力运行作用图（见图2）看，假定权力的最大运行力度为100，而50是其强弱的分界点，那么，在河长制下，纵向权力强度在高位徘徊，横向权力大于50但离最高强度的100还有很大距离，图2阴影部分即是河长制在“纵向—横向”权力架构下的模式定位。在这一定位下，河长制突破了当前跨流域治理的“弱治理型”模式，具有了“权威主导型”模式的典型特征，同时也兼备了“资源依赖型”模式的部分特征，但不同于“权威主导型”，当然也不是“资源依赖型”，更未达到“强治理型”，只能是流域治理从“权威主导型”走向“强治理型”的一个过渡。

（三）制度创新：纵横权力机制的双向共治

⒈在纵向权力运行上，河长制构筑了上下联动的责任链，实现了治理层级的整合。从纵向权力运行机制看，河长制的推行采用的是属地行政首长负责制。《意见》明确规定：从省级到市级、县（区）级、乡（镇）、村（社区），各个层级的党政主要负责人即该区域所辖河流的“河长”，同时，也规定了各级“河长”作为辖区流域第一责任人的主要责任，并明确将河长的履职情况作为绩效考核的重要指标。如湖南省的河长制规定：“各行政区域要建立河长制工作考核制度，考核结果纳入各级党委、政府年度绩效考核内容，作为地方党政领导干部综合考核评价、领导干部自然资源资产离任审计、生态环境损害责任追究和防汛抗灾责任制落实的重要依据。”可见，推行河长制已成为各地党政领导不可推卸的责任，而在科层制下，上一级河长为完成河长制职责，必然会将压力层层转包给下级河长，通过下级河长的推行才能实现自身的流域治理目标。由此通过强化纵向的首长责任制和上级对下级的层层施压，形成一个自上而下，省、市、县（区）、乡（镇）、村（社区）全覆盖，上下级联动的流域治理“首长责任链”，以实现科层制下分散在不同层次的行政权力的垂直整合与目标一致，保证河长制的有效实施。

⒉在横向权力运行上，河长制搭建了左右互动的“立交桥”，实现了治理功能的整合。从横向权力运行机制看，行政首长负责制强化了横向层面不同部门之间的功能整合。河长制中的“河长”虽然是当地的党政主要负责人，但跨流域治理并非只由河长一人来取代其他所有相关职能部门的责任，而是通过强化行政首长的责任，增强部门领导开展协作治理的动力，同时，依托行政首长的权威来调动、协调、监督各职能部门并调动其主动性、积极性。如很多地方都组建了河长制委员会，其组成人员不仅涉及到党政主要负责人，还涉及到履行水管理职能部门的主要负责人，并明确了相应的工作职责及主要任务。这种制度设计把地方党政领导设置为第一责任人，同时把各级党政主要领导和相关职能部门的主要负责人都纳入到同一个河长制体系中，最大限度地整合了各级党委政府的执行力，确保了流域治理的每个环节都有部门、专人负责。实践中，河长制依托各级行政首长自身的权威加以推动，通过明确任务分工，细化部门责任，共享信息资源，召开部门联席会议等，建立起了左右互动的“立交桥”，打破了部门利益分化的壁垒，使流域不同辖区的人力、物力、财力得以共享，形成了不同层级、不同区域、不同部门全员参与的局面，实现了流域横向治理功能的整合，有效解决了跨流域治理碎片化问题。

（四）制度缺陷：纵向权力机制的路径依赖

河长制虽然打破了当前跨流域治理的碎片化现状，在一定程度上緩解了不同辖区内存在的部门分割的矛盾，调动了公众参与流域治理的积极性，在短期内取得了明显的治理成效，但这个成效在很大程度上是依靠纵向权力的行政权威驱动的。

从纵向权力机制看，河长制的纵向权力运行过程实质是“抓一把手”与“一把手抓”并举的过程。河长制之所以能够得到自上而下的贯彻执行，主要原因在于地方各级党政领导都根据上一级政府的要求，将河长制确立为地方行政管理的中心工作。为了全面推行河长制，河长运用自己的行政权力，通过一级抓一级地传导压力来推动河长制的层层落实。然而，河长制各层级之间仅仅通过行政命令或外力推动不利于形成相互之间的合作关系，一旦河长调离或者有其他更重要的任务，或者当河长制目标与经济发展和税收增长目标相冲突时，依托于行政权威的河长制纵向推行效力就难以保证。

从横向权力机制看，河长制通过成立河长制委员会和建立联席会议制度来协调横向不同职能部门的关系，但河长制委员会、联席会议制度能否发挥好作用取决于两个因素：一是流域之间信息共享的畅通性与数据的准确性;二是流域之间跨部门所涉及到“职能口”是否同一，如果在同一个“职能口”，则协调效率较高，反之，则协调效率低。[13]而流域之间跨层次、跨部门的治理信息能否得到最大程度的共享，不在同一“职能口”的跨部门事项能否得到有效协调，在很大程度上也依赖于纵向科层体系自上而下的行政权威，即上级行政首长越是高度关注，下一级行政首长就越是高度重视并执行，相应地，各个职能部门的积极性也会被调动起来，而一旦党政领导“不在场”或者是“关注弱化”，合作主体之间的横向协同就可能陷入“非合作博弈”的困境之中。

可见，从纵横向权力运行机制看，河长制的制度缺陷在于：不论是纵向的层次整合还是横向的部门协同，河长制都表现出对纵向权力的高度依赖，进而使部门协同从“权威缺失”转变为“权威依赖”，而这种对权威的高度依赖容易随着压力传导的弱化而呈现出执行效力递减的趋势。

四、“纵向—横向”二维权力架构下河长制的发展目标及完善路径

（一）发展目标：“资源依赖型”治理模式

河长制具有“权威主导型”治理模式的典型特征，但对纵向行政权威却存在高度的依赖;河长制具有“资源依赖型”治理模式的部分特征，但横向协作的广度、力度和深度不足。笔者认为，未来的河长制发展需要正视其对纵向权威的过渡依赖，将发展目标定位为“资源依赖型”治理模式，这一发展目标是基于我国特殊的行政管理体制及江河流域的基本特征而言的。

从纵向权力运行机制看，当前河长制高度依赖纵向行政权威，所以，未来的发展必然不能过度强调行政权威。首先，将当地行政首长作为河长，只是当前我国环境治理的一个特殊手段，因为环境治理不仅涉及到河流，江河湖海、空气、森林、草原、沙漠等也都是环境治理的重点，如果上述环境治理都由各级行政首长担任各环保领域负责人的话，必然会在很大程度上造成行政组织的膨胀和管理体系的混乱。其次，部分地方将河长的履职情况纳入干部绩效考核“一票否决制”范围，而如果越来越多的“一票否决制”累加到行政首长头上，在某种意义上也可能因指标太多而流于形式。再次，纵向和横向只是跨流域治理中权力作用的两个方向，“资源依赖型”治理模式只是意味着对横向权力作用机制的依赖多于对纵向权力机制的依赖，将河长制未来的发展目标定位为“资源依赖型”，并不是否认纵向权威在跨流域治理中的作用，而是因为在当今的行政管理体系中，上级对下级的行政权威是由机构、职务、法律所决定的。

从横向权力运行机制看，推行河长制，使相关主体间的横向协调有了很大进步，但协调力度、协调时效仍需要继续加强。真正的“资源依赖型”治理模式是流域上下游、左右岸所在的政府组织及其职能部门、企业、社会组织、公众等所有主体基于共同利益和信任基础上的自愿、自发的合作共赢。对此，跨流域治理的横向权力机制应积极利用当前河长制效应下建立的横向协调机制并进一步加以完善。而且从河流的整体性、区域性、流动性和流域管理的联动性、多维性、依赖性以及流域公共问题的跨区域性、复杂性与突发性特征看，流域内任何一个主体都无力独立解决跨流域治理存在的问题。因此，不同主体之间的协调、合作也是跨流域治理本身所要求的。

（二）完善路径：构建整体性的纵横协调机制

⒈加强纵向上下级政府间的理性联动。“资源依赖型”治理模式不是对纵向权威的否认，而是需要更加可行的纵向协调方式。当前，流域整体性治理任务的完成依靠的是自上而下的层层压力，当地方政府不堪其负时就会选择性地执行。因此，为避免出现“上有政策，下有对策”的现象，上下级政府之间必须保证理性联动。首先，在纵向上，要从机构设置和职能划分上确保中央与地方之间、上级政府与下级政府之间在事权、财权及组织人事权方面与其在河长制中所承担的水管理职责相匹配，确保纵向政府间目标一致、利益兼顾、权责匹配，这是河长制纵向权力得以顺利运行的基础。其次，对下级政府在流域治理中的一些自利性“投机取巧”或“搭便车”等机会主义行为，上级政府需要通过完善法律制度、强化流域治理规则等刚性约束，采取指示命令、通报批评、财政预算、转移支付、晋升考核等方式进行管理。特别是要将河长制的考核激励结果与地方领导干部的实际需求相挂钩，设计同领导干部薪酬、荣誉、职务等息息相关的多层次激励机制，提高激励的强度，对考核不合格的要进行问责，明确惩戒结果且做到终身问责。再次，对下级政府在跨流域治理中的一些合理的利益诉求，要搭建平台，畅通渠道，允许下级政府畅所欲言，特别是相关政策的制定要做到结合实际，因地制宜，具有地方特色。

⒉強化横向不同主体间的合作。采取“资源依赖型”治理模式，横向权力机制的运行尤为重要。当前的河长制在横向协作方面虽然做出了很大努力，但跨流域治理的复杂性决定了河长制未来的发展仍需要在平行的不同流域治理主体之间建立起直接联系的渠道，即搭建横向不同主体间的合作平台。为此，一是完善信息公开机制。搭建统一的、跨区域的河长制网络化信息公开与整合管理平台，建立动态的、多功能的、综合性的数据库，将不同层级河长的相关信息、具体职责，不同职能部门的基本信息、治理措施以及河长制的财政投入、水质指标、监督考核、治理效果等信息都予以公开。同时，采取科学手段，对碎片化信息、数据等进行有机整合，实现不同地方政府、不同职能部门及其他流域治理主体之间信息的高度共享，以提高不同主体间的信任程度。二是完善沟通联席机制。进一步发挥河长制现有联席会议的作用，定期或不定期汇报、沟通跨流域治理的相关情况，通过协商、谈判、沟通，实现流域不同治理主体之间的平等对话与协作交流，及时解决流域治理中的跨部门问题。同时，应在河长制办公室或河长制委员会基础上建立一个统一管理、垂直领导的河长制管理机构，以统一的权威机构协调流域治理各方的利益，实现跨区域、跨部门之间的无缝对接、统筹推进和统一协调。三是建立生态补偿机制。由上一级河长办公室建立流域生态补偿专项基金，基金来源于政府专项拨款并鼓励社会资本积极参与，也可以依据“谁污染谁付费”原则依法征收生态补偿金，基金要做到专款专用。同时，探索建立市场化生态补偿机制，设立水资源环境产权交易所，推行绿色生态产品认证制度，完善企业排污许可制度，探索统一、开放、有序的资源初始产权有偿分配机制和二级市场交易机制。[14]四是完善社会参与机制。不仅要加大宣传力度，增强包括社会组织、志愿者队伍、专家学者、新闻媒体及普通公众在内的社会力量的参与意识，保障其在跨流域治理中的知情权与表达权，而且还应建立群众举报制度，接受群众监督，建立便捷、长效的公众参与渠道，引导社会力量在跨流域治理的政策制定、行政执法、考核问责等多个领域的广泛监督与深度参与。

總之，河长制作为当前跨流域治理的一项制度，已经在全国各地开花结果。对河长制的评析与未来发展进行探讨，不仅关系着河长制的治理效应，也关系着未来跨流域治理的走向。河长制通过自上而下的层层推进，打破了当前跨流域治理的“弱治理型”现状，在一定程度上缓解了跨流域治理的碎片化危机，是跨流域治理“权威主导型”治理模式向“强治理型”治理模式的过渡。在制度创新方面，河长制在纵向权力运行上构筑了上下联动的责任链，在横向权力运行上搭建了左右互动的“立交桥”，实现了纵横权力机制的双向共治创新。但河长制对纵向行政权威的高度依赖意味着河长制并非是跨流域治理的终点，未来的跨流域治理应该以“资源依赖型”治理模式为发展目标，而这一目标的实现需要加强流域纵向上下级政府间的理性联动，强化横向不同主体间的合作。当然，无论是河长制还是“资源依赖型”治理模式，都绝非是我国跨流域治理的终点。跨流域治理是一项复杂的系统工程，未来的发展既要寻找适合跨流域治理的理论资源，又要结合当前各地流域治理实际，总结共性实践经验，同时还要因地制宜、一河一策，从治理能力和治理体系现代化的高度进行进一步的理论创新与实践探索。

【参考文献】

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[14]丰云.从碎片化到整体性：基于整体性治理的湘江流域合作治理研究[J].行政与法，2015，（8）：14-23.

（责任编辑：高  静）

Abstract：Based on the strength of the two-dimensional power role in cross-border watershed governance，four types of watershed governance models can be constructed：weak governance model，strong governance model，authority-oriented model and resource-dependent model.Using the two-dimensional power structure of “vertical-horizontal” to analyze the operation logic of river length system，we can find that river length system originates from the double weakening of vertical and horizontal power，and is the transition from “authority-oriented” to “strong governance” in transboundary river basin governance.Institutional innovation lies in the two-way Co-governance of vertical and horizontal power.Institutional defects lie in the high dependence on vertical administrative authority.In the future，the development trend of the river length system must face up to the excessive dependence of the existing river length system on the vertical authority and the excessive weakness of the horizontal cooperation，take the “resource-dependent” model as the development goal，continue to strengthen the rational linkage between the vertical governments，and strengthen the overall coordination among the horizontal subjects.

Key words：river length system;“vertical-horizontal” two-dimensional power;transboundary watershed management;operational logic