数字政府演化进路及其驱动模式分析

刘密霞 朱锐勋

摘      要：当前，全球范围内政府数字化转型的步伐正在加快，各类新兴技术不断刷新着政府与用户之间的互动方式，数字政府已成为一种遵循“业务数据化，数据业务化”的新型政府运行模式。本文分析了数字政府的理论与实践基础以及数字政府评价模型的演进过程，并在讨论Gartner、Accenture和早稻田大学等数字政府成熟度模型的基础上构建了一个基于数据驱动的数字政府架构体系，以期对加快推进政府数字化转型发展有所裨益。

关  键  词：数字政府;评价演化;数字化转型

中图分类号：D63        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2019）10-0022-07

收稿日期：2019-06-22

作者简介：刘密霞（1976—），女，中共中央党校（国家行政学院）电子政务研究中心副教授，博士，研究方向为电子政务、政府信息共享;朱锐勋（1976—），男，中共云南省委党校（云南行政学院）信息中心主任，正高级工程师，博士，研究方向为互联网治理、信息化战略。

基金项目：本文系全国党校（行政学院）系统2018年重点调研课题“同步推进网络空间治理体系和治理能力现代化研究”的阶段性成果。

物联网、云计算、大数据、移动互联网以及人工智能的出现给智能信息技术提供了无限的可能性。这些技术创新从根本上改变了人们目前的工作和生活模式，將使经济和社会的基础处于前所未有的规模、范围和复杂性水平上，[1]有望引领第四次工业革命。同时，用户对于技术的融合与采纳也使其对政府提供公共服务能力的期望值上升，这就需要政府重新审视治理方法与模式，将数字政府战略紧紧嵌入到现代公共政策与公共服务设计中，不断提升公共部门服务能力，在工作流程，业务过程，操作方法和服务框架等方面与用户达成紧密的协作。

一、国内外关于政府数字化转型的研究综述

最初，数字政府与电子政府具有一定的通用性，尤其在国外的文献中，数字政府往往被作为电子政府的同义词而交互使用。[2][3]Deloitte认为，一个机构的数字成熟度在于数字技术在多大程度上改变了组织的流程、公众参与和公民服务模式。[4]Accenture认为，数字政府是对电子沟通和参与渠道的最佳利用，其范围涵盖了从公共服务的核心数字化到数字基础设施、治理和流程的全部数字化以及新服务模式的交付所需的政府前台和后台的转变与改造，能够提高公众对提供服务的满意度，增强经济竞争力，打造新的参与和信任水平并提高公共服务的效率。[5]经济合作与发展组织（以下简称OECD）认为，数字政府作为政府现代化战略的一部分依赖于由政府、非政府组织、企业、协会、个人等不同角色组成的数字政府生态系统应用数字技术来创建公共价值。所谓公共价值，指的是不同的愿景及角色对社会产生的各种益处，如满足用客户需求的技术与服务，满足用户对公平、公正、效率和效能期望的产品选择，分配的公平与有效，为完成公共目的对资源的合法使用，改变优先权和需求的创新与适应性，等等。[6]

在我国，随着大数据、人工智能等应用的不断深入，数字化环境中的政府运行成为数字政府关注的重点，政府的治理方式也随着政府数据的开放与智能化应用不断发生改变。[7][8]王啸宇和王宏禹诠释了数字政府的内涵是借助大数据、云计算、移动物联网等新技术应用，通过对数据资产的精准计算和高效配置构建新的政府形态，并提出数字政府的实践演绎和应用场景是数据政务。[9]刘淑春对浙江省的实践进行调研后认为，数字政府是系统性的协同式变革，其包含治理理念创新、数字技术创新、政务流程创新、体制机制创新，并涉及战略制定、治理模式、组织架构等方面的内容。[10]黄璜根据“IDK 三原则”①将数字政府的概念结构划分为目标系统、资源系统与动力系统，目标系统建立在信息层面，资源系统建立在数据层面，动力系统建立在知识层面。[11]戴长征提出我国应以“系统性、整体性、协同性”为理念，以信息化驱动现代化为主线，打造数字政府并完善数字政府治理体系。[12]孙志建通过“理论预判”和“评估引领”总结了国际数字政府的新趋势，提出数字政府应是技术逻辑、管理逻辑和政策逻辑的有机统一。[13]黄建伟和陈玲玲在分析了我国数字治理的实践后认为，当前的发展仍停留在数字化的技术层面，对于治理的核心层面（如在服务设计、政策制定、满意度判定等方面的公众互动参与）重视程度不够。[14]

综观国内外的研究可以发现，与电子政务的发展模式不同，数字政府主要体现了新技术应用环境下政府通过完全数字化转型来实现治理的变革，以满足公众对公共服务和公共价值的需求。

二、数字政府的理论渊源与评价模型演化

⒈理论渊源。针对新公共管理强调分化、竞争和激励带来的不利影响，Dunleavy等提出“数字时代治理”的改革思维，即驱动数字政府治理按照重新整合反对碎片化的独立效能、整体视角和全数字化的政策流程回应公众需求。要实现组织变革，提高效率，就要抓住机遇，从根本上向完全数字化运营过渡。数字化渠道不是对传统行政和业务流程的补充，而是真正具有变革性。[15]Kosorukov设计了数字政府模型，为在日益庞大和复杂的数字世界中制定切实可行的公共行政和政府决策提供了参考。[16]OECD对数字时代的治理实践进行分析后认为，由于许多政府仍旧遵从把现有的过程和产品在线化处理的逻辑，缺少适应随着数字内容快速改变的能力，导致其在早期公共服务和系统数字化浪潮中面临如何维护已经建立的技术系统的挑战。对此，OECD提出了数字政府开发和实现数字政府战略的建议。如在对瑞典的数字政府评价中，OECD提出政府数字化转型的6个特点：用户驱动、积极主动、数据驱动、设计数字化、政府作为平台、默认开放。[17]数字政府常常被看作是公共行政变革的推动者，其目标是创造公共价值，公共服务的数字化往往被视为实现这一目标的主要手段，Lindgren等通过一个瑞典公共电子服务发展的实证例子说明了电子服务的发展能够突出社会价值的转变，同时提出为了维持变革和不断变化的公共价值，应建立多种变革和重新设计过程，其不仅涉及到组织程序，而且涉及到监管和体制方面。[18]

⒉数字政府评价模型演化。对于数字政府的评价必须考虑到概念的演变性质。Batlle等在对电子政府评价工具进行审视后认为，这些评价工具使用的电子政府演变模式并不能反映提供公共服务的新趋势，特别是在地方一级。[19]根据Park等的研究，在评估电子政府网站的使用情况时，传统的供应侧评估可能会提供关于电子政府演变的误导性信息。[20]Tomasz Janowski建构了一个由数字化（政府技术）、转型（电子政府）、参与（电子治理）和语境化（政策驱动的电子治理）四个阶段组成的数字政府演化模型，并在详细的分析和验证后按照起源、機制和后果分析框架来解释四个阶段的演进，[21]但这只是对过去政府数字化演进的总结，对当前的数字时代背景下数字政府的发展还缺少考虑。Jungwoo Lee等认为现有电子政务有限状态模型的局限性使得技术进步并没有很好地解决不断升级的社会问题（如教育、贫困、住房和失业等），故此开发了基于价值的数字政府模式，试图通过分析数字政府新价值的驱动因素为数字政府未来的发展提供一个新方向。[22]当下，被广泛使用的“联合国电子政务调查报告”已将成员国政府由信息控制者转变为信息促进者，突出了调查的演进性质。

⒊现有的数字政府评价模型。

⑴Gartner 五级数字政府成熟度模型。主要从价值焦点、渠道战略、领导者、技术焦点、采购战略、关键指标等六个层面进行考察，把数字政府成熟度分为电子政务（初始阶段）、开放（发展阶段）、以数据为中心（明确阶段）、完全数字化（应用阶段）、智能化（优化阶段）五个级别（如图1）。初始阶段的重点是将服务转移到网上，以方便用户和节省成本，但数据及其用途是孤立的，而且极为有限。关键指标是在线服务率，核心技术是面向服务的架构，主要价值体现在服务承诺以及效率提升;发展阶段以开放为主题，但不一定在初始阶段之后，电子政务和开放的政府项目经常共存，具有不同的领导和优先次序，开放政府通常采取面向用户的方式，旨在促进透明、用户参与和数据经济的形态。关键指标是政府数据开放率，开放数据和开放服务成为技术的侧重点，政府作为平台向用户提供服务，核心价值是透明与开放;明确阶段强调以数据为中心，关注的焦点从简单地听取用户的需求转移到主动探索战略上收集和利用数据的内在和新的可能性上。关键指标是应用程序中有多少是建立在开放数据之上以及数据驱动服务的数量，专注于设计和实现以数据为中心的策略和流程;应用阶段是完全数字化阶段，数据有规律的跨组织边界流动，从而使政府部门之间更容易进行交互和提供更好的服务。关键指标是应用的各种数据的比例，必须确保在现有规范和条例范围内使用数据，并且这一点要得到明确传达;优化阶段之所以被称为智慧化阶段，在于不断增长的数据驱动创新和可预测的持续改变是其显著特征。使用开放数据的数字创新过程深深扎根于整个政府并得到高层决策者的支持，自动化将代替原来的服务入口，CIO将会有新的角色和任务，信息、集成与创新、智能机器成为备受关注的核心技术。

⑵Accenture数字政府评价。Accenture在2014年对巴西、德国、印度、挪威、新加坡、韩国、沙特、阿联酋、英国和美国等10个国家进行了以50%公共服务交付经验+10%在线服务成熟度+40%公众满意度为内容的数字政府评价。其中，公共服务交付经验主要考察政府部门以公众为中心的程度，包括应用多渠道和跨部门公共服务交付中的主动交流、社交媒体的使用与参与等;在线服务成熟度侧重于政府发布信息、在线交互及交易的服务水平;公众满意度关注的是公众认为政府满足其需求并提供有质量服务的程度。Accenture在对政府IT机构进行分析后认为，信息技术不再仅仅是一个促进因素，技术对于政府的运作和创新能力至关重要。随着技术变革的步伐不断升级，IT的角色正在迅速转变。在最成功的机构中，IT正在引领新的业务模式和新的工作方式。不断的革新是数字时代的一个标志，要想成功，首席信息官、首席技术官等IT领导者应通过对流动的环境、流动的劳动力、流动的数据、流动的应用加以协调，以满足新的和正在出现的需求。政府作为平台是数字政府的主要特征之一，Accenture提出了政府作为平台的准备度指标——培养变革创新思维、公共服务交付创新、促进经济增长、构建基础设施。这四项指标体系的构建旨在为社会、企业和公共服务机构树立创新开放的心态，共同参与数字政府转型建设。

⒋由电子政务评价演化的数字政府评估。由日本早稻田大学推出的电子政务调查报告主要从基础设施、管理优化、在线服务、国家门户、政府首席信息官、数字政府推广支撑机制、电子参与、开放政府、网络安全、新技术使用等10个方面对被调查的国家电子政务情况进行全面分析。其指标体系不断变化，2010年增加了电子参与，2014年增加了开放政府数据，2016年增加了新兴ICT技术的应用指标，2017年改名为国际数字政府报告。[23]早稻田大学的数字政府评价指标并没有完全反映出数字时代的特征，对于用户如何参与服务设计未作考察，缺乏公众对服务满意度的评价。

三、政府数字化转型面临的挑战

为积极应对数字时代的变革，世界各国纷纷发布了数字政府战略，如欧盟制定了《2016-2020年电子政务行动计划》，英国于2012年11月推出了“政府数字战略”和“政府转型战略（2017-2020）”，美国于2013年发布了“数字政府战略”，韩国于2012年发布了“智慧政府实施计划”，澳大利亚于2018年发布了“2025政府数字转型战略”，我国先后提出了数字中国、网络强国、智慧社会等战略。但应看到，在推进政府数字化转型过程中，世界各国也面临着各种挑战。

⒈缺乏数字化转型的战略与思维。Deloitte的研究表明，具有明确和一致战略的机构在数字化发展上更加成熟，更有能力应对机会和威胁，并能促成一种促进创新和协作的文化。然而，大多数政府机构却缺乏数字化转型的战略与思维。数字化转型不仅仅是技术的实现，它更需要用新的眼光去看待旧的问题和旧的过程。与大多数组织特别是公共部门组织对待外界的思维方式不同，数字思维是一种对利益相关者的不同思考方式、一种不同的产品和服务的发布方式以及一种不同的工作方式。尽管对于“数字思维”学界还没有达成一致的定义，但对于“获得”数字思维的组织来说，有几个特点是共同的——开放功能、协同创建、对用户关注以及灵活的处理方式，而这些特征尚未深植于大多数政府机构中。

⒉数字服务创新不足。政府内部系统并不总是与私营部门系统的易用性和效率相匹配，尽管创新有所增加，但政府机构往往很难跟上技术趋势，因而在数字服务的设计过程中面临不同的数据源、不集成的工具集、零散的工作流、不相交的技能集等障碍。通过使用数据，理论上，政府可以从用户的资源探索、服务需求开始，构建个性化的用户之旅。如果一个用户发现数字体验是积极的，其就会连续使用并成为服务的倡导者，从而吸引新的用户。如何通过在线服务让用户参与进来并掌握他们的兴趣和业务以便跟踪服務，是政府亟待考虑的问题。

⒊在扩大数字业务方面缺乏有效性。Gartner通过调查发现，政府的数字举措仍落后于其他行业。尽管接受调查的美国、加拿大、英国、澳大利亚、印度和新加坡等国政府表示，数字技术在其议事日程中占据重要地位，但数字化转型却进展缓慢。原因在于：一是数字战略与业务重点之间的不一致，如果没有更广泛业务的支持，战略规划就不可能存在;二是没有做好应对变革的准备，既没有采取行动的紧迫性，也没有准备好接受变革的文化;三是很多政府没有正式的培训方案来提高工作人员的数字技能。

⒋数据管理的政策与技术尚未达成有效融合。政策决定了政府能否以及如何收集用户信息，如何制定策略指导收集、分析和发布数据的频率和情况，确定数据可否供用户使用，等等。而技术在数据收集、存储、访问、查询和显示方面也发挥着重要作用，数据收集、管理和使用制度会影响到政府数据资源的政策分析价值。但如何将政策和技术交织在一起并嵌入到影响数据质量的环境中，目前还未明晰。实践中，政策、治理机制、数据管理协议、数据标准和技术还未形成有效融合。

四、基于数据驱动的数字政府架构

当下，数字政府的格局在不断变化之中，各国政府正努力寻找新的数字解决方法以应对来自社会、经济、政治等方面的压力。然而，不论是联合国电子政务调查报告中提出的电子政务成熟度模型还是欧盟对成员国电子政务发展水平考察的在线服务成熟度框架都已不能适应政府数字化转型的需求。因此，本文在电子政务成熟度模型以及Jungwoo Lee等基于价值的数字政府模型的基础上构建了一个基于数据驱动的数字政府架构体系，主要包括数字政府的基础、数字政府的价值、数字政府的核心、数字政府的关键和数字政府的实现5个模块（如图2），以期为政府数字化转型提供参考。

基于数据驱动的数字政府模型，本文对政府数据化转型提出如下建议：一是设计清晰的数字政府战略。政府数字化转型的关键要素包括文化、领导力、员工队伍和采购。制定明确和连贯的数字战略是政府数字化转型迈向成功的重要一步，可以为政府数字化转型的关键要素提供一个详细的计划，构建一个数字转换路线图。例如：详细说明如何争取用户参与和支持，或说明如何改革采购流程以实现服务的数字化交付;构建组织能力，为数字转型做好准备;解决数字技能、投资资源和技术存在的差距，帮助建立支持数字过渡的文化和能力，等等。二是服务设计与交付以用户为中心。数字政府的服务设计和交付流程应为以用户需求为起点，这里的用户包括所有参与服务交付的用户，如终端用户、提供服务的公务员以及其他支持最终用户访问服务的中介等。三以IT治理为基础。应通过先进的数据分析技术为服务设计和交付（包括终端用户支持）提供一个包括公共云、私有云和专用IT基础设施资产在内的混合IT环境，利用不断增长的数据存储来改善公共服务、业务效率和任务绩效。同时，利用公共IT服务和模块化不断开发应用服务，使用户能够在任何时间、任何地点和多个设备上无缝访问。四是协同创新数字文化。鉴于组织机构数字化已日趋成熟，政府应与时俱进，利用数字技术来创新数字文化，从而让政府工作人员具备新的意识和新技能，包括用户研究和分析能力、数字业务模型构建能力、数字供应链经营能力等。

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（責任编辑：刘亚峰）

Abstract：At present，the pace of government digital transformation is accelerating worldwide，and various emerging technologies are constantly refreshing the way of interaction between government，enterprises and the public.Digital government has become a new mode of government operation that follows the principle of “business data，data business”.This paper analyzes the connotation，theoretical and practical basis of digital government，and the evolution process of digital government evaluation model.On the basis of discussing the digital government maturity model of Gartener，Accenture and government，we build a data driven digital government structure system，with a view to accelerate the development of digital transformation of government.

Key words：digital government;evaluation evolution;digital transformationon