我国70年养老模式的变迁

李璐

我国即将迎来由全面建成小康社会向社会主义现代化进程迈进的重要时期。当前，世界正处于百年未有之大变局，国际形势复杂多变，全球治理体系深刻调整。国内经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，国民经济发展动力、产业结构都面临调整。同时，人口老龄化深刻影响我国经济社会发展，成为我国未来一段时期面临的基本国情。

在我国建国70周年之际，以我国老年人养老模式的转变为观察切入点，一方面能够清晰透视出70年以来我国人口结构的变化、社会文化的变迁、市场经济的发展以及政策体系的推进;另一方面能够以此变迁作为未来应对人口老龄化政策措施的延续依据，最终探索出积极应对人口老龄化的中国之路。

一、建国初期—改革开放：城乡分割的福利制度与家庭养老为主

1950年，我国开始建立社会福利制度。在财力微薄的情况下，我国形成了国家负责、政府包办的救济型、低水平福利制度，国家仅负责城乡孤寡老人的赡养。随后，在计划经济体制下，福利对象开始扩大，形成了由单位职工福利、城镇孤寡救济、农村五保供养共同构成的福利制度框架。城乡各版块分割、国家—单位运作模式、救济性保障成为当时福利制度的明显特征。

在此政策框架下，除了城乡孤寡老人以外，绝大部分老年人都由家庭养老。建国后的前25年时间内，我国家庭户平均规模一直处于4.3—4.6人之间，而且1950—1957年以及1962—1973年出现了两次生育高峰，当时总和生育率达到7以上。多子女模式推动了家庭养老抚幼功能的结合，在别无他选的时代里，家庭养老是当时的主体选择。

二、改革开放—2000年：社会福利社会化推动养老服务走出家庭

改革开放带来了思路和观念的变化，我国福利制度开始由政府包办转向探索“社会福利社会化”的解决思路。“社会福利社会化”就是提倡社会福利事业由国家包办向国家、集体、个人一起办转变。在养老领域，1993年，民政部、国家计委等部门《关于加快发展社区服务业的意见》首次提出“养老服务”概念，这说明“养老”是一个区别于“福利服务”的独立概念，更具有独立性和社会性。

从1999年开始，我国60岁以上老年人口占总人口比例达到10%，正式进入人口老龄化社会，养老逐步受到政策和社会需求的双重关注。2000年，国办19号文《关于加快实现社会福利社会化的意见》提出了建立适应社会主义市场经济体制的社会福利服务体系，也提出了我国进入老龄社会，老年人口基数大、增长快，伴随家庭小型化的发展，社会化养老需求快速增长。19号文搭建起城市和农村各具不同的福利目标，包括城市中各种所有制形式的养老服务床位达到每千名老人10张，农村90%乡镇建立起“五保”老人为主要对象，面向所有老年人及残疾人、孤儿的社会福利机构。随后民政部下发了《社会福利机构管理暂行办法》《老年人社会福利机构基本规范》《老年人建筑设计规范》《农村敬老院管理暂行办法》等一系列规章标准，社会养老服务的管理和服务标准开始搭建起来。

这一时期，政策开始关注社会化养老的需求和供给，养老不再是家庭功能，而是逐渐走向家庭以外。一些沿海发达城市出现了以提供“养老服务”为功能的居家社区服务，为后续养老服务体系的提出奠定了实践基础。同期，伴随着2000年前后的国企改制，单位制对家庭功能的补充和替代也逐渐告一段落，养老作为家庭功能之一正式走向了社会。

三、2000—2013年 ：社会养老服务体系明确居家、社区和机构三种养老模式

迈入新千年以来，国际和国内社会逐渐形成一个共识：养老将成为中国未来的一个重点任务。我国老年人口基数大，人口老龄化进程快，高龄化快速发展，与之相伴随的家庭小型化趋势明显，独居空巢老年人大量增加，引起代际关系在供养方式、居住方式、照料方式、交往和沟通方式等方面的变化。2010年第六次人口普查顯示，我国家庭户规模已经由1980年的4.61人下降至3.10人，核心家庭增加，代际养老的功能逐渐弱化。

伴随人口和家庭结构的变化，“养老服务”逐渐由被接受、被认可到频繁出现在政策文件和发展规划中，成为国家重点推动的任务之一。2008年全国民政工作会议首次形成了“以居家为基础、社区为依托、机构为补充”的社会养老服务体系提法。2009年开始，国家发展改革委和民政部开始设立养老服务体系专项投资，重点支持各地公办养老服务机构、乡镇敬老院以及社区日间照料中心建设。2011年国办印发《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》，以此为起点，通过中央预算内投资支持养老服务设施建设的政策一直延续至今。2012年底，《老年人权益保障法》修订版印发，在法律层面明确了社会养老服务体系的主要内容，至此，社会养老服务的法律基础形成。

这一时期，随着养老服务体系的明确，“居家”养老与“家庭”养老具有一定的差异，属于社会服务体系下的一种养老模式，这种观念逐渐被人们接纳。同时，机构养老也逐步成为广大老年人可以接纳的养老模式，从福利机构、乡镇敬老院、公办养老机构等类型开始起步，在政策的推动下逐渐出现了大量的公建民营、民办公助等养老机构，各种社会力量不断参与进来，推动机构养老成为养老模式的重要补充。

四、2013年至今：养老服务业不断推动养老模式多样化

以国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》为标志，2013年通常被业界称为“养老服务业元年”。这一方面是由于2013—2018年老年人增速超过以往，老年人口数量和结构的变化导致对养老需求的增长旺盛;另一方面是社会政策体系回应需求、带动变化的结果。

2013年的35号文确立了从国务院层面部署推进养老服务业发展，并将养老服务业外延拓展到生活照料、老年产品用品、健康服务、体育健身、文化娱乐以及金融旅游等交叉领域。同年出台的国务院《关于促进健康服务业发展的若干意见》以及2015年国办转发的《关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》，将养老服务的重心转向医养结合服务，健康养老成为满足供需两侧的养老模式。