破除城乡二元体制实现城乡融合发展

周南

城乡融合发展是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是党的十九大作出的重大决策部署，是国家现代化的重要标志。长期以来，我国城市与农村之间存在很深的体制鸿沟，城乡居民在生活水平、财产权利、身份和所获公共服务等方面存在长期未见收敛的差距。新世纪以来，三农问题成为中央决策的重中之重。2003年我国宣布取消农业税，随后大幅增加涉农事项的财政补贴和转移支付。城乡收入差距扩大的趋势逐步得到遏制。但必须看到，在全局性重大关系中，城乡发展不平衡仍是最大的不平衡，农村发展不充分仍是最大的不充分;也必须清醒认识到，财政补贴替代不了改革，局部改革也替代不了全面改革。弱乡村不可能有强中国，要实现中央提出两个一百年奋斗目标及乡村振兴战略目标，必须彻底破除城乡二元体制和二元结构，顺应城乡融合大趋势，重塑城乡关系。

城乡融合发展的重大意义

城乡融合发展是破解新时代社会主要矛盾、解决发展不平衡不充分问题的最有力抓手。从城乡关系层面看，解决发展不平衡不充分问题，要求我们更加重视乡村。城镇化是城乡协调发展的过程，不能以农业萎缩、乡村凋敝为代价，城镇和乡村是互促共进、共生共存的。毛泽东同志曾指出，城乡必须兼顾，必须使城市工作和乡村工作、使工人和农民、使工业和农业紧密地联系起來，决不可以丢掉乡村、仅顾城市。邓小平同志也讲过，城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的。很多城市确实很华丽很繁荣，但很多农村跟欧洲、日本、美国等相比差距还很大。如果一边是越来越现代化的城市，一边却是越来越萧条的乡村，那也不能算是实现了中华民族伟大复兴。

城乡融合发展是国家现代化的重要标志。我国现代化同西方发达国家有很大不同，西方发达国家是一个“串联式”的发展过程，工业化、城镇化、农业现代化、信息化顺序发展，发展到目前水平用了200多年时间;我们要后来居上，把“失去的二百年”找回来，决定了必然是一个“并联式”的过程，“四化”是叠加发展的。在工业化城镇化进程中，农业还是“四化同步”的短腿，没有农业现代化，没有农村繁荣富强，没有农民安居乐业，国家现代化是不完整、不全面、不牢固的。到2035年基本实现社会主义现代化，大头重头在“三农”，必须向农村全面发展聚焦发力，推动农业农村农民与国家同步基本实现现代化。到2050年把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，基础在“三农”，必须让亿万农民在共同富裕的道路上赶上来，让美丽乡村成为现代化强国的标志、美丽中国的底色。

城乡融合发展是拓展发展空间的强大动力。我国城乡发展不协调的矛盾比较突出，但差距也是潜力。如期实现第一个百年奋斗目标并向第二个百年奋斗目标迈进，最大的潜力和后劲在农村。乡村大量资源要素一旦得以与全国甚至全球大市场相对接，普遍能够释放可观的红利。比如，城乡不同产权不同位置的建设用地一旦纳入城乡统一的大市场，将大幅降低实体经济的用地成本，普惠性增强制造业和服务业的竞争力，有效延续我国制造业在世界范围内的成本优势;乡村旅游、生态农业和高效现代农业设施的发展，在经济下行中对农民增收越来越重要，有助于吸纳城市庞大消费需求，刺激广大农村的内需;而农村土地综合整治和新型农村社区的建设，以及更多户籍农民进城，则可以有效拉动投资和消费。

城乡二元分割的主要矛盾

我国城乡关系正在发生新的变化，城乡之间人口对流互动明显增多，一些资本开始下乡寻找发展机会，城乡之间的分工与互联互通增强，城乡融合的大趋势正在逐步显现。在此背景下，现有制度越来越跟不上这种变化，某些领域的改革滞后甚至产生了阻碍，带来了一系列问题。

城乡规划分割影响各类要素在乡村合理落地。城乡规划一体化是指引城乡经济社会融合发展、协调城乡空间发展布局、统筹城乡基础设施建设的重要保障。我国存在城市和乡村两个规划体系、两套规划管理制度，在规划方面存在城乡脱节、重城市轻农村的问题。城市一般都有规划，但不少农村规划缺位，相当一部分乡村无规划或规划不实用，宅基地违规乱建，有新房没新村、有新村没新貌，农村基础设施、公共服务设施等布局整体上缺乏科学指引。在城乡融合发展的背景下，推进城乡产业、基础设施、公共服务、生态环保等统筹发展，离不开城乡规划的衔接和融合，离不开科学合理布局。

农村产权模糊制约了权能释放和价值显化。产权制度是市场经济体制的基础性制度，明晰产权是推进城乡要素平等交换和市场化配置的前提和保障。对农村各类产权进行确权，是保障农民意愿得到充分尊重、保护农民利益不受侵犯的重要基础。当前，我国农村产权还很模糊，缺乏清晰准确的文本记录。农村土地承包经营权、宅基地使用权等确权颁证工作尚未全面完成。农村集体资产产权归属不清晰、权责不明确、保护不严格，集体经济组织成员资格认定和收益分配权量化到户等改革还在探索之中，由此导致集体资产产权虚置、经营收益不清、分配不公开。农村产权交易平台尚未建立，产权资本化和退出通道不畅。

人口在城乡之间自由流动的制度门槛较高。一部分农村劳动力在城镇和农村流动，是我国现阶段乃至相当长的历史时期都会存在的现象。在农民进城仍是大趋势的情况下，既留住本地人才，又畅通城市智力资源、人力资本下乡通道，是城乡融合的要求，也是乡村振兴的重要保障。城乡二元壁垒，最顽固在户籍。从城市看，一些外来人口比重较高且落户意愿较强的重点地区，对外来人口尤其是普通劳动者落户设置隐性门槛，大量在城乡之间流动的人口长期处于不稳定状态，不仅导致潜在消费需求难以释放、城乡双重占地问题很难解决，还会带来大量社会矛盾风险。从乡村看，我国的农村仍处于在相对封闭的环境下、依托农村自身要素搞建设谈发展，农村就是农民，外人很难进;农民在农村只能搞农业生产，靠农业收入养活自己;如果农村遇到一些困难，依靠财政补贴还是主导思路，这导致乡村缺人气、缺生机，村庄空心化、农户空巢化、农民老龄化不断加剧，乡村内生活力远远不足，整体发展水平亟待提升。

城乡土地权能长期不平等。城乡二元土地制度是当前影响城乡融合发展最重要的制度，是牵动城乡两个地理空间和工农产业现代化的关键性问题。城乡二元土地制度改革不破题，不仅农业农村现代化会受到影响，整个国家现代化进程也会受阻。我国土地制度具有明显的城乡分离特征，城乡土地市场严重分割，农村土地无法通过市场实现充分流转。土地增值收益在城乡之间分配严重不公，不仅导致农村土地价值受到抑制和剥夺，也造成农村集体建设用地大量空置闲置和隐性流转。大城市郊区市民进入周边农村租住或不合法买卖房屋较为普遍，在现行制度体系下极易发生产权纠纷。广大远离城市的农村地区难以享受城镇化中的土地增值收益，不同区域农民之间的财产性收入差距巨大。

城乡金融资源配置不合理。金融是现代经济的核心、经济运行的血脉，城乡融合发展亟须为农村注入金融服务和资金活水。我国城乡之间金融制度安排存在明显差异，农村金融服务供给严重不足，贷款难、贷款贵的资金脱农现象明显，农业经营主体信贷可获得性较差。城乡抵押权利不平等，城镇居民住房产权、大部分国有土地使用权、企业设备等都可以用于抵押，农村的宅基地使用权、生产周期长的经济作物、养殖的猪羊、企业投资的设备厂房，不能作为抵押的标的物。城乡资金价格也不平等，农村居民或企业融资要比城市居民付出更高的成本。农村征信体系缺失，导致信息不对称、贷款审核难度大。城乡金融机构向农村覆盖延伸不足，城乡网点占有率和覆盖率差距较大。

城乡公共资源配置失衡。实施鄉村振兴战略、促进城乡融合发展，必须在城乡公共资源均衡配置制度安排上取得重大突破。城乡差距大最直观的体现是基础设施和公共服务差距大，这类公共产品供给机制存在典型二元分割特点，城市基础设施和教育医疗等公益事业几乎全部由国家财政投入，而农村公益事业除部分政府财政投入外主要依靠农民自己，这一制度安排造成农村基础设施和公共服务严重落后于城市。城乡基础设施配置标准差异较大，例如，在一些大城市近郊农村，道路配置只能按照一般乡村道路建设标准，严重不符合实际需求。

城乡社会治理体系不健全。城乡社会治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，事关党和国家大政方针的贯彻落实，事关居民群众切身利益。随着农村人口大规模外流、现代城市文明向农村渗透，传统农村社会的超稳定结构被逐步打破，农村社会治理体制受到很大冲击、面临前所未有的挑战。一些农村基层党组织软弱涣散，农村社会治理陷入自治弱化、法治缺位、德治不彰的困难局面，村民大会“会难开、事难议”，情理大于法的现象普遍。大量农业转移人口进入城市后，无法融入城市社会治理体系，城市中形成了二元社区和二元社区治理，弱化了农业转移人口对城市的认同感和归属感，埋下社会治理的隐患。

城乡融合发展工作机制不完善。三农工作是全党工作的重中之重，城市工作在党和国家工作全局中举足轻重，二者相辅相成、缺一不可。当前，党领导三农工作的体制机制、干部队伍、农村基层组织还不能很好适应城乡融合发展的需求，特别是一些农村基层党组织难以有效承担起凝聚村民的责任，村干部队伍青黄不接、后继乏人。在农业生产形势较好的情况下，很多地方在实际工作中放松三农工作，说起来重要、干起来次要、忙起来不要。6亿农民的积极性、主动性和创造性仍处于被动潜藏状态，还没有在党的坚强领导下充分调动起来。

城乡融合发展的制度政策取向

走城乡融合发展之路，必须实行新型城镇化和乡村振兴两手抓，以完善产权制度和要素市场化配置为核心，清除阻碍要素下乡各种障碍，促进乡村融入全国大市场，推动城乡产权权能平等化、要素交换顺畅化、公共资源均等化、产业发展融合化、居民收入均衡化，形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的城乡发展新格局。

毫不含糊地坚持和加强党对城乡融合发展的领导。确保党在推动城乡融合发展中始终总揽全局、协调各方，自觉维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，充分发挥各级党组织作用，在深化改革中体现党的决心和意志，在完善政策中体现党的民心导向，在基层组织建设中突出党组织的领导核心，使人心不断凝聚、人民得到实惠，为城乡融合发展提供坚强有力的政治保障。各级党委和政府在推进工作中，要把城乡作为一张图描绘、一盘棋布局，推动农村开门借力，善用城市庞大消费需求和各类人才、技术、资本、商业模式，让愿意在农村的人过得安心;推动城市敞开大门，顺应农民进城大趋势，加快农业转移人口市民化，让进城的农民进得放心，双向提高城市和乡村的相互开放度。

坚持破除二元体制重塑城乡关系。围绕人往哪里去、地从何处来、钱从哪里出、权能如何用的大逻辑，把城市和乡村、工业和农业作为一个整体设计制度框架。改革完善城乡一张图的规划体制，破除规划严重脱节缺位矛盾。夯实城乡融合发展的产权基础，建立城乡统一的建设用地市场，破除城乡土地权能不平等难题。建立城乡通开的人口迁徙制度，破除城乡人口流动制度壁垒。搭建城乡普惠的金融服务体系，破除资本供给不均弊端。健全城乡均衡的公共资源配置机制，改变长期以来公共资源错配局面。完善城乡共治的生态环保制度，实现美丽乡村建设与美丽经济互促共进。构建城乡同频共振的文化交融机制，提升城乡文化文明内涵。健全现代乡村社会治理体制，促进党组织开枝散叶。推进各项改革相互配套助力，综合放大改革红利。

坚持创新政策体系补齐乡村短板。优化政策设计，打好政策组合拳，推动城乡间公共资源配置该调整的调整、政策支持该平等的平等，改变城乡间不协调的财政、金融、土地、人才和产业等政策安排，引导乡村增强自身造血功能和内生发展能力。制定市民下乡消费促进政策，释放城市居民庞大消费需求。实行人才上山下乡激励政策，实现能人跟着政策走、老乡跟着能人走。实施建设用地高效利用政策，激发乡村新业态新动能。健全财政资金支持政策，强化政府资金引领带动作用。完善金融服务保障政策，改善城乡融合发展项目融资环境。明确工商资本下乡政策边界，切实保护农民利益。规范集体经济组织行为，维护城市资本合法权益。创新产业融合发展引导政策，合理引导城市产业向乡村延伸转移。

坚持遵循发展规律探索多元路径。认清城乡差异性和发展分化特征，注重规划先行、突出重点、分类施策、典型引路，不搞一刀切，立足城乡不同定位推动产业、文化、环境、建筑等相得益彰，立足乡村不同类型促进该振兴的振兴、该还绿的还绿、该复垦的复垦，立足地区不同实际走大带小、好带差等差别化城带乡发展路径。创建城乡区域间的梯度推进机制，率先在大中城市近郊和发达地区推进，有序在中远郊有条件双向融合要素、形成城与乡过渡带的城乡“驿站”推进，稳步在相对远离城市但自然历史文化资源丰富的乡村推进。选择有一定经验的市县两级设立国家城乡融合发展试验区，支持在城市建成区外及城中村、兼用城市先进要素和乡村土地或劳动力的城乡融合典型项目发展，以点带面、以少带多、次第落子，引导形成规模。