行政诉讼负责人出庭应诉制度之反思与展望

摘 要：2014年11月1日，《行政诉讼法》规定了行政诉讼负责人出庭应诉制度，行政诉讼的“审理难”问题已然有了好转。然而这一制度的法律依据仍然存在文字上的拘泥与缺失，似乎是一部“充满遗憾的作品”。随着实践的不断深入，负责人出庭制度的不足也愈加明显，因此，由最高人民法院及时出台司法解释，并建立和完善相应的配套制度就显得十分必要。

關键词：行政机关负责人出庭应诉;现实困境;制度完善

引言

新《行政诉讼法》第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”至此，行政机关负责人出庭应诉制度得以以法律的形式正式确立。

然而，透过学者的数据分析和资料汇总，不难看出我国的负责人出庭制度仍面临许多现实困境：

一、行政机关负责人出庭应诉的现实困境

（一）制度有效性的拷问

诚如德国法学家耶林所言：“目的是全部法律的创造者。每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种实际的动机。”

在司法改革步步推进，诉讼案件又逐年激增的社会大背景下，负责人出庭制度最根本的立法目的应当在于实质化的解决行政纠纷——《行政诉讼法》第一条明确规定了“解决行政争议，保护公民合法权益”的宗旨。然而在司法实践中，这一制度很难被真正贯彻落实：

1.负责人穷尽方法以达到不出庭之目的

《行政诉讼法》第三条的规定本就存在例外情形，为行政机关负责人拒绝出庭寻找到了法律支撑。实践中行政机关负责人会找各种各样的理由不出庭或者是不亲自出庭，由副职负责人、一般工作人员或者委托代理律师出庭应诉。在这种情况下，“告官而不见官”的现象仍然较为普遍，那么出庭应诉制度便会被架空，不仅无法真正解决行政争议，更会加剧行政机关与公民之间的矛盾，极大地损害司法权威。

2.代为出庭人无法真正解决行政纠纷

行政诉讼的最终目的是要做到行政争议的“案结事了”，而行政机关的副职负责人、一般工作人员或者是代理律师的出庭，并无实际处分案件的权力，换言之，除非行政机关的负责人在案件事实明了的情况下予以出庭人明确的授权范围，否则其无法代表行政机关的整体意志。被告有时很难真正了解原告起诉的真实动机和诉求，从而难以准确把握时机，适时协调，导致有些本可以进行行政调解的案件错失了有利的调解机会。

（二）制度完善性的挑战

许多地方针对行政机关负责人出庭应诉进行了制度性完善，逐步摸索创立了一套本地区内的行政诉讼工作机制，内容包括出庭人员、出庭要求、案件范围、应诉率以及不出庭责任等诸多事项。不可否认的是，这些探索的确为我国行政诉讼出庭制度的发展提供了助力。然而，这些有关诉讼制度的规定，多集中于内部的规范性文件之中。那么由此便产生了对于制度完善的合法性质疑——根据我国《立法法》第八条的规定：“诉讼制度和仲裁制度只能由法律予以规定。”这是法律保留原则的重要体现，亦决定着行政法与立法权的界限。如果没有明确的法律依据，这些探索性的制度很有可能会因为违反上位法而无效。

由此可见，虽然《行政诉讼法》已经明确规定了行政机关负责人出庭应诉制度，但是其规定显得过于粗糙、简单，制度的完善性遭受到了挑战。

此外，行政机关负责人出庭应诉制度并非一个舶来品，具有相当的原生态性和中国特色，缺乏域外经验。其在当下所面临的现实困境，应当结合我国国情和司法体制，进行逐步的完善。

二、行政机关负责人出庭应诉的制度完善

（一）最高人民法院及时出台制度完善的司法解释

考虑到规范性文件效力的有限性，笔者认为，可以由最高人民法院出台相应的司法解释来解燃眉之急。”当下，行政首长出庭应诉制度的法律障碍已经扫除，而近年来，各地行政诉讼实践中的经验以及法治政府建设的推进，都为行政首长出庭应诉制度的司法解释的出台提供了理论和实践的支持。尤其是最高人民法院近年来力推的“海安样本”“江苏经验”以及“南通现象”等涉及行政首长出庭应诉制度的地方成功经验，都预示着由最高人民法院出台行政首长出庭应诉制度司法解释的实践性和技术性难题已经得以解决。（二）行政机关负责人出庭应诉的具体制度完善

1.明确应当出庭的具体案件范围

从各地的制度设计来看，行政机关负责人应当出庭应诉的案件主要包括：，社会关注度高的案件和群体性或行政赔偿数额巨大等具有较大社会影响的案件;同级人民政府或上级行政机关认为需要由行政机关负责人出庭应诉的案件。而可以不出庭的案件范围包括：因为特殊情况无法出庭的案件：如公务原因、个人原因、不可抗力等确实无法出庭的;案情相对简单的案件。《行政诉讼法》第八十二条规定了适用简易程序的几类案件，这些案件一般事实清楚、权利义务关系明确、争议不大，行政机关的一般工作人员足以参加诉讼活动并解决行政争议。

2.明确行政机关负责人及相关委托代理人的范围及权限

根据最高人民法院《关于适用行政诉讼法若干问题解释》第5条规定，行政机关负责人包括正职和副职负责人。但考虑到司法实践中的现状，应当以“副职领导人不能拘泥于形式上的副职”这一思路为指导来进行制度完善。

至于委托代理人的范围，首先，作为负责人不能出庭的补充，只有当行政机关正、副职领导人，即整个领导班子均不能出庭应诉时，才可以委托工作人员出庭。其次，工作人员应当是被诉行政行为的直接负责人或者经办人，因为其是对被诉行政行为最为了解的人员，有利于案件事实的查清。最后，在特定情况下，可以委托其他行政机关的工作人员出庭。

结语

从哲学的角度来看，事物的发展都必定会遭遇到瓶颈，行政机关负责人出庭应诉制度作为我国司法改革稳步推进中的必然，也会遭遇到现实困境。我们应当在打破“官本位思想”的基础之上，让行政诉讼在监督行政与保护私益的双重治理任务之间寻找到一个最佳的平衡点，实现这一制度设计的目的——实质化解决行政争议，保护公民的合法权益。

参考文献：

[1] 何海波.行政诉讼法修改的理想与现实[J].中国法律评论，2014，（4）

[2] 胡玉阁.行政机关负责人出庭应诉制度的实践与反思[J].华北水利水电大学学报（社会科学版）2018.（4）

[3] 谢翀.行政首长出庭应诉的现实困境和制度建构[J].福建行政学院学报2016.（6）：106

作者简介：

张文睿（1998年8月23日），男，汉族，河北省邯郸市人，法学学士，单位：河北大学政法学院法学专业，研究方向：法学。