简论以治理创新与完善促进西藏农牧区民族社区的发展

何金花

摘要：在对西藏自治区农牧区民族社区进行研究时，要明确民族社区的发展同其治理密不可分;为了以治理促发展，必须正确理解民族社区发展的内涵，并认识到如何实现民族社区治理手段的创新与治理体系的完善。

关键词：治理;西藏农牧区;民族社区

发展是西藏自治区压倒一切的中心任务，尤其是西藏自治区农牧区民族社区的发展是整个西藏自治区发展中的最艰巨最重要环节。如何实现西藏自治区农牧区民族社区的发展存在多种途径与手段，主要有外部促进与内部推动两种方式。外部促进即通过社区外部的指导与援助，为社区发展提供政策、资金与人才，为社区发展获得良好的环境助力;内部推动即通过社区内部的体制完善、人才激励与资源配置，为社区获得内在的机制与持久的动力。在内部推动方式中，完善与创新社区治理是最具有持久性的内生性方式。总体而言，在西藏自治区农牧区民族社区中，发展是目的，治理是手段。

一、西藏农牧区民族社区发展与治理之间的相关性

在对农牧区民族社区的关注中，发展与治理具有不可分割的关系。国内学者对于农牧区民族社区发展问题的研究主要涉及到的问题有，如何促进西藏农牧区的跨越式发展，如何实现西藏农牧区经济的可持续发展，如何建设西藏社会主义新农村，如何建设西藏农村的和谐社会，农牧区贫困问题的现状与对策，西藏农村地区环境现状及其保护。国内学者对于农牧区民族社区的治理研究涉及到，如何创新西藏农村社会治理体系，对于西藏农牧区政治建设的思考，西藏基层治理的形势与任务，西藏农牧民政治参与现实与态度，如何加强西藏农村基层组织建设，西藏农村治理的现状与改进。

国内学者对于对于农牧区民族社区发展与治理这两个议题上的研究在主要关注上经历了明显的变化，主要表现为，从仅仅关注单纯的改革到关注综合性的发展，从关注单一的经济发展到关注经济社会与文化的全面发展，从关注传统的政府管理到关注新兴的多元治理。

但是，国内研究在这两个议题上也存在一些不足与缺陷，主要表现为，由于没有明确认识到发展与治理之间的必要关系，而没有将发展问题与治理问题结合起来;由于对于农牧区发展与治理之间的关系、治理对于农牧区发展的重要性认识不够，从治理角度研究农牧区发展问题的成果极少;对于社区建设在农牧区发展中的重要性认识不够，有关西藏农牧社区的研究成果不多，几乎找不到研究西藏农牧社区治理的文献。

国外藏学研究者由于种种限制，很难了解西藏农牧区在经济、社会、宗教与文化上的最新发展，对于西藏现状尤其是最近西藏跨越式的发展关注较少，侧重于当代西藏民生问题、发展问题的研究较少。唯一例外是纽约州立大学的谭·戈伦夫关注了改革开放以来西藏农牧区的变化及其治理问题，但已不能反映近年来的变化。

对于西藏农牧区民族社区发展与治理的研究具有重要的理论意义。西藏农牧区民族社区发展的内涵、发展方式的选择，在藏学研究中属于基本性的理论问题，对于这些问题的探讨与界定可以完善藏学理论体系;对于西藏农牧区民族社区治理的含义、主体、模式选择这些问题的解决可以为相关的研究提供一种基本的理论基础与前提;对于西藏农牧区发展与治理两者关联性的研究可以为分别研究西藏农牧区民族社区发展问题和治理问题的学者提供一种新的研究视角和研究方法。

这种研究也具有切实的应用价值。多元主体共同参与农村社区的治理是社会进步的表现，符合我们党与政府根据现阶段的中国社会发展状况所提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理格局。市场化所带来的农牧区社区治权的弱化、社区意识的涣散、村牧民生活的分化、道德的混乱迫切需要以一种新的手段来整合农牧社区，为农牧社区的可持续发展提供条件与手段，社区治理手段的创新迫在眉睫。西藏工业化、现代化与现代化的高速发展对农牧区民族社区造成了严重的冲击，人才与资金的流出，出现乡村空心化、空洞化，影响“美丽乡村”目标的实现，需要改善治理体系与手段应对这种变化。

但是，为了实现西藏农牧区民族社区的发展，创新与完善其治理，无论是在理论研究中，还是在现实实践中，我们必须明确地认识到发展与治理两者之间的密切关系：发展为治理提供前提与条件，治理为发展提供手段;在发展与治理关系上，发展是目的，治理是手段。所以，只有通过治理手段的创新与治理体系的完善，才能促进西藏农牧区民族社区的全面、持久、深入的发展。在明确认识到发展与创新两者之间的关系后，我们就要正确地理解西藏农牧区民族社区的发展的内涵，思考如何创新西藏农牧区民族社区治理方式与完善治理体系。

二、西藏农牧区民族社区发展的内涵

西藏农牧区民族社区的发展在西藏自治区乃至整个国家的发展中具有重要意义。西藏农牧區人口占全区总人口的80%，所以，农牧区的发展决定着全区的发展。农牧区经济社会与文化生活条件极为落后，不但远远落后于整个国家的发展，甚至明显落后于西藏自治区其它地区的发展，严重影响了自治区总体推进的的城乡一体化发展战略。从全局来看，农牧区如果长期处在欠发展状况，将会直接影响到西藏的政治稳定、甚至国家的统一。

不能从单一的经济发展的角度理解西藏农牧区民族社区的发展。这种发展具有高度综合性，它包括从经济、社会、政治、文化乃至到人的发展等一系列发展内容。可以将这种发展具体分解为以下内容：农牧业生产的高效化与产业化;居民经济收入的显著提高，物质生活条件的大幅改良，教育条件的改善与文化素质的提高，医疗设施的完善与卫生条件的改善;自然环境的保持与人居环境的改善;全面与系统的社会保障制度的建立;现代科技素养的形成与科技人才的充实;社区基础设施的完善与人口素质的提高;宗教信仰在新的生产与生活条件下的现代化;国家认同的巩固与发展等。由以上发展内容可见，民族社区的发展既有和内地农村社区相同的任务，又具有自己的特殊任务，由此决定了其发展条件的特殊性以及发展方式选择的特殊性。

所以，西藏农牧区民族社区的发展条件同内地农村社区相比，具有明显的特殊性。这种特殊性主要表现为：由于在发展阶段上明显落后于内地农村，发展任务自然更为艰巨;由于受贫瘠与严酷的自然条件的制约，对发展手段与方式选择比内地农村更为苛刻与慎重;由于社区大量居民受到浓厚的前现代保守文化观念的制约，发展缺乏主动性与内在动力;由于所处边疆与反分裂前沿所导致的特殊性政治形势，发展面临不少有形与无形的阻挠与干扰。

这种发展条件的特殊性决定了西藏农牧区民族社区发展必须更加慎重地选择发展方式。在选择发展方时要体现以下原则：要在保持社会政治稳定前提下实现持久的发展;要在实现环境友好和资源节约的要求下实现可持续发展;要充分利用后发优势实现跨越式发展;要以消除城乡差别为最终目标实现城乡统筹发展。

对于西藏农牧区民族社区发展内涵的理解，既要把握其同内地社区发展的一致性，又要把握其特殊性，这样才能保证其发展是全面地、持续的发展，不至于陷入停顿或误入歧途。为了通过治理实现社区发展，我们所探讨的西藏农牧区民族社区的治理，同内地社区相比，也应该体现出一致性与特殊性。

三、西藏农牧区民族社区治理方式的创新与治理体系的完善

社区治理就是以政府为主导，通过制定一系列制度为村牧民提供良好的公共服务，指导并与社区的各种组织和个人合作，共同维护社区社会稳定、处理社区公共事务、促进社区发展的过程。当代社区治理的特点是，治理主体由单一化（政府）转变为多元化（政府、社区组织、其他非营利组织、辖区单位、居民），治理主体的变迁导致治理过程由行政控制转化为民主协商，治理组织体系由垂直科层结构转变为横向网络结构。根据这种多元化多中心治理理念，西藏农牧区民族社区的治理主体包括：各级党委和人民政府，村民委员会，农牧产品经营企业，农牧民生产合作组织，宗教团体，非营利性组织，社区居民。

西藏农牧区民族社区治理同内地社区治理一样，都面临着一些相似的问题，主要有，自治形式重形式轻实质，法律规定与现实运作严重脱节;村民自治的法律法规缺乏执行性;民间组织发育不足，参与空间小;农牧民文化素质相对较低，缺乏社区治理意识和能力。但是，西藏农牧区民族社区治理同内地社区治理相比，在治理任务上有所不同，其首要任务是维护社区社会政治稳定，基本任务是实现乡村物质文明与精神文明的协调发展，特殊任务是保证寺院正常的宗教活动。

同内地社区治理相比，西藏农牧区民族社区治理中的传统因素影响更大，要充分利用这种传统因素，建立合作治理模式。传统治理因素包括，传统社会组织，民族习惯法或乡规民约，家族族长、村落长老、宗教领袖等基层社会权威人士，多元文化因素，宗教信仰。社区治理可以利用这些传统因素建立一种合作治理模式。要深化对民族基层传统社会自治体系及其治理机制的认识，大力吸收少数民族传统的、乡土的和多元文化治理资源，发挥农牧区传统人文社会因素在协调利益、化解矛盾、帮助群众排忧解难等方面的作用，将其吸收进民族社区现代治理体系的建设中，最终建立一种既吸收传统因素又体现现代特色的新型合作治理体系。

那么，在现代治理理念的指导下，结合民族社区在发展阶段与治理环境上的特殊性，如何在西藏农牧区民族社区建立治理体系呢？

（一）转变政府治理理念。

政府应当摒弃过去对农牧区实行单一行政控制的治理理念，树立多元参与的治理理念。同时，政府要转变自身职能，重新进行角色定位：要树立公共服务意识，从全能控制型政府转变为服务型政府，为社区发展提供优质高效的服务。

（二）增强农牧民主体意识。

在社区治理中，要培养农牧民的主体性意识。可以通过開展多种形式的宣传教育，增强农牧民的政治责任感，树立其参与社会治理的现代公民意识，培养公民精神，塑造公民文化，使其提高自己当家作主的主人翁责任感，增强其社会责任心。

（三）培育社区自治组织。

鼓励农牧民依据兴趣和自身需求建立老人协会、妇女协会等组织，帮助各种民间组织解决发展过程中遇到的困难，对新生的协会组织给予各种政策、资金上的扶持，修复和重建农村社区原生性组织，通过原生性组织对社区进行有效治理。

（四）引导商业组织与非营利组织的介入。要倡导企业积极承担社会责任，在获取利益的同时对社区进行回报和投资，帮助社区发展。对非营利组织提供的公益服务给予方向指导，引导其参与社区为村牧民提供最急切、最需要的服务。

参考文献：

[1]龚彦成，“社会治理创新应注重整体协同性”[J].学习时报，2018，05.

[2]杨明洪，“西藏农村和谐社会建设：一个基于公共产品分析的分析框架”，四川大学中国藏学研究所《西藏及其他藏区经济发展与社会变迁论文集[C].2006.