韶关市“二胎”政策实施存在的问题及策略分析

黄荣华 姚圣梅 曾裕华

摘 要：二胎政策对改善人口结构，构建和谐社会，缓解老年人口数量增加和改善养老问题有重大意义。但在政策实施过程中效果却不符合预期，没有显著地发挥作用。想改善这种局面，不仅需要从国家法律、政策与制度等宏观层面进行研究与工作，还需要从微观层面如社会工作等方面进行探讨与承接。本课题通过问卷和访问等调查方式收集有关研究数据，以人的角度和社会的角度两方面的变量来研究它们与二胎生育意愿的关系，且以广东省韶关市为研究重点，获得相关数据，通过利用社会工作视角与思路为该地区实施及发展二胎政策提供了有效的参考。

关键词：全面二胎;政策实施;问题;策略;社会工作

自新中国建立以来，我国的人口政策经过了多次的变化，其中计划生育政策的作用是显著的，它控制了我国的人口增长率，减少了社会的不稳定因素。然而，随着计划生育政策的实施，用工荒、性别比例失衡以及人口老龄化严重等问题也随之而来。在结合社会现实的基础上，我国计划生育政策不断进行调整，经历了“一对夫妇只生育一个孩子”到“双独二胎”再到“单独二胎”政策的过程，直至2016年推出了实施全面二孩政策。[1]

2015年12月30日 广东省十二届人大常委会第二十二次会议表决通过了《广东省人口与计划生育条例（修订草案）》，宣布我省将于2016年起與国家新修订的《人口与计划生育法》同步施行，对中央政策的拥护，同时韶关市在全面放开二胎政策上保持与国家和省同步推进。

一、韶关市全面二胎政策实施后的现状

全面二胎政策实施后，全国各地相继中止了30多年之久的独生子女政策历史，对所有适龄夫妇开放生育两个孩子。但是，韶关市在全面二胎政策实施后并没有达到预先的期望，实施的成效与预期有一定的差距。

通过查阅韶关市政府网上公开的2018年最新人口数量统计，韶关市常住人口297.92万人，比上年增加2.31万人，增长7.8‰。城镇常住人口比重为55.5%，比上年提高0.7个百分点。通过调查发现，韶关市2016年至2018年生育率和二胎生育情况经历了一个先升后降的发展过程。

根据韶关市卫计局的数据，我们可以得出结论，在二胎政策实行的几年以来，韶关地区的二孩夫妇数并没有如预料一般增长，甚至有些“遇冷”，且2018年出生率相较于2017年还有所下降，韶关市妇女二胎生育意愿不但没有得到提高，还有所下降。

二、韶关市全面二胎政策实施过程中存在的问题

在本课题的调查中，通过分析文献、法规、制度与问卷，我们可以把韶关市全面二胎政策实施过程中存在问题主要分为两个层面，一个是政府层面，另一个是家庭层面。

首先要阐述政府层面的问题。政府的福利保障范围与水平不均，不同职业与行业间的经济收入、休假时间、福利保障、政策制度差距较大;生育二胎妇女的就业权利得不到重视，既有直接由工作企业造成的侵害，也有因缺少社会公共托幼服务造成的间接侵害;基层计划生育部门的公共服务不足和服务质量较差，同时关于生育的医疗资源总体紧张和城乡不均。

家庭层面的问题，个人生态系统中物质资源缺少、精神支持缺乏和社会角色认同较低;生育年龄与生育二胎时间错位，有意愿生时政策条件不符合，政策符合时年龄却不合。这些因素都影响了家庭对于二胎政策的反应程度。

三、韶关市全面二胎政策实施问题的原因分析

（一）社会福利保障的范围小水平低

1、正式社会网络资源支持不足

正式的社会网络资源是个人可以通过正规的渠道申请得到的资源。在我国，大部分正式的社会网络资源是与个人所在的职业或单位挂钩的，从事不同的职业决定了其经济收入、休假时间、福利保障、政策制度等的不同。[2]一般来说，社会网络资源稳定且丰富的个人，生育二胎意愿更高。

调查显示，被调查人群中愿意生育二胎的，事业单位人员占比最大达到43.5%。因较其他职业，其保障制度更加的完善。就拿单位福利保障制度来说，每个劳动者作为单位员工，他的住房、医疗、养老和子女教育等得到其所属单位足够的支持与保障，即单位对员工承担起相应责任。[3]调查显示，人们生育孩子最大的压力来自基本生活开支、教育开支与医疗开支三个方面，而这些方面又与福利保障制度重合。

2、生育妇女就业保障的缺失

在调查中，对“你不想生二胎原因”这一问题，有46.48%的人认为生育二胎对女方职业生涯影响较大。怀孕、分娩、育婴等各个生育过程，都对女性的就业产生影响，具体的有用人单位不愿承担生育成本而克扣工资，或者通过各种方法迫使怀孕女职工“主动”辞职，女性在怀孕阶段辞职或被辞退后，难以在孕期找到新工作，从而导致收入减少[4]。另外，在职妇女由于缺少必要的社会公共托幼服务，生育与就业的关系失衡而被动辞职的情况也不少。

3、政府的公共服务质量以及医疗资源设施存在的问题

基层计划生育部门的公共服务质量差，也导致了居民的二胎生育意愿下降。全面二胎政策开放后，适龄人数大量增加，原有的服务对象范围突然扩大，公共服务出现了供不应求的现象;[5]比如，未完全统一的医院，社保，税务，公安等生育服务体系，使得妇女在完成生育程序和手续的办理时负担较重。同时，社会现实的变化使基层计划生育部门原有的服务理念难以完全适应需求。

据数据统计分析得出，当前全国符合二胎政策的夫妻超过9000万对。[6]这个群体如此庞大，以至于对现有医疗资源存在着巨大的压力与挑战。我国政府十三五报告中提到到2020年，为了保障二胎女性的生育权利，我国的医院需要增加产床8.9万张，才能基本满足届时高龄女性的生育需求。[7]产科门诊，病房，床位，人员资源稀缺，不能与相应的符合要求的夫妻相匹配。无论是城市还是农村，医疗资源作为最基础的生活保障，如果不能够得到完善和优化，人们的生活水平就不可能得到提高，直接降低人们对二胎的生育意愿。

从上图分析得出：全面二孩政策实施后，人们普遍比较担心教育、医疗设施、及社会保障和社会福利的问题，可见，当前政府对于妇女权利的保障制度还存在缺陷，不能很好的维护妇女职工的权利，如产假问题;其次，人们也迫切的希望医疗设施资源可以更加丰富，以满足最基本的生育保障和妇幼保健的需求。

（二）生态系统因素发挥不完全

人的生态系统是影响其生育意愿的又一重要因素，在生态系统理论视角下，社会工作实务的分析框架有两部分，其一是“栖息地”--人生活的物理环境与社会环境，其二是“生存空间”--人在这个社会所处的地位和扮演的社会角色。[8]当人的栖息地缺乏资源时，其生理、心理、社会等功能的发展就会受阻，其中家庭收入是最主要的资源来源之一。许多研究已经表明家庭收入和生育意愿呈U字型的频率波动。即收入处于中等水平的家庭其一般生育意愿较低，而家庭收入水平较低或较高的两部分则生育意愿较高。发展中国家收入增加对生育率的影响是非线性的，处在以农业为主的发展中国家，家庭收入的增加在短期内会使生育率增长，但在长期内，收入的持续增长将降低生育率。[9]

本课题对调查对象的“家庭年收入”做了调查，根据结果显示，家庭年收入在3万以下的比例占7%，3-7万和7万以上的比例分别占36%和57%。家庭的可运用资源较少，直接致使生育意愿不高。

（三）生育年龄与生育二胎时间错位

在生育年龄的政策上，全面放开二胎政策实行前，全国各地并不是统一的。原则上有二条规定：1、如果女方未满28周岁的，两胎相隔必须4年以上;2、如果女方已满28周岁的，没有时间间隔上的要求。全面二胎政策实行后，取消了对于生育年龄和间隔的规定，人们可以自行决定生育第二胎。在本次问卷调查中，已经有一个小孩且愿意生育二胎的被调查者比例达64.5%，年龄区间在28岁至35岁，相较于最佳生育年龄23-30岁来说偏大。不少人因错过最佳年龄后而担心，对妇女身体负担增大且早产、畸形儿和痴呆儿的发生率增大，一些遗传疾病发生的机会增加等问题有较多顾虑。

四、改善韶关市二胎政策实施现状策略

（一）拓宽二胎政策宣传渠道

政府除了可利用自身的资源积极进行二胎政策的推广外，还应发挥社会上可利用的资源，从多种途径进行有效宣传。比如与社会工作服务机构合作，社会工作是社会政策施行的动态过程，其独特的亲民性、个性化和科学性都对政府宣传二胎政策十分有帮助。广東地区作为我国社会工作发展的先行者，社会工作服务机构基本已经遍及城市以及农村。以韶关为例，在韶关市区有海邻社会工作服务中心、春晖社会工作服务中心和恒福社会工作服务中心等，服务的范围十分广。政府与社会工作服务机构合作，利用社会工作者扎根群众的基础，对宣传群体做好划分，有条件地选择低生育意愿的人群，如高龄可育夫妇、高收入人群、受高等教育人群以及双独家庭进行个别化的和专门化的宣传，也可以在社会工作服务机构处张贴海报等，利用社会工作服务机构的人气进行广泛的宣传。

（二）完善二胎政策配套政策与设施

若只一味地宣传推行全面二胎政策，而不顾及与生育息息相关的配套设施建设，会欲速则不达，甚至可能会因为二胎的开放引发一系列的公共问题，如孕妇与孩童就医难和幼儿上学难等，让人们更加不愿意生育二胎。尤其是学前教育的配套，学前教育是我国基础教育中必不可少的环节，但还未被纳入义务教育的范畴。[10]随着双职家庭的不断增加，人们越来越少时间照顾孩子，在城市里许多人更是会选择早早地把孩子送到幼儿园或是托管所。但幼儿园费用较为昂贵，一般的家庭难以承受，如果义务教育能够囊括学前教育那自然最好不过，但就目前我国国情而言还存在许多阻碍，因此政府可以兴办一些公办幼儿园，让生育二胎的夫妇的孩子可以通过符合条件的申请，获得费用较低的学前教育机会;政府还可以联合社工机构为服务范围内的儿童提供类似“四点半课堂”等的实惠型托管服务，不仅可以给予儿童照顾也可以减轻双职父母在带小孩上的担忧。另外，政府也可以给生育二胎的家庭一定的经济补贴以支持二胎生育，如生育二胎的家庭可以通过申请获得一定的个人所得税的减免，抑或是可以向政府申请领取一定的财政补贴或用品，如此完善配套政策与设施可以大大促进二胎生育政策的落实。

（三）保障职工生育权利

除了国家层面的《女职工劳动保护特别规定》中规定女职工的生育享受98天的假期外，地方层面也有着自己的计划生育条例。就广东而言，《广东省人口与计划生育条例》第三十一条规定，符合法律、法规规定生育子女的夫妻，女方享受八十日的奖励假，男方享受十五日的陪产假。[11]规定假期内工资需照发，且不能对福利待遇和全勤评奖产生影响。除此之外，随着2019年2月21日由人力资源社会保障部联合多部委共同颁布《关于进一步规范招聘行为促进妇女就业的通知》[12]。政策层面日益明朗，该通知明确禁止企业单位搞性别歧视，对生育妇女进行限制。社会工作在可以在中微观层面上积极配合国家的宏观层面政策，致力减少性别歧视，帮助就业权益受损的案主沟通举报渠道，链接司法救济资源，加强政策宣传提高妇女就业权益保护意识。但就算是产假得到了法律的保障，许多公司在招聘时更偏向选择男性员工，或者把女性是否有较急迫的生育意愿认作是一个招聘的条件，毕竟女员工休产假不单单只是公司要给予员工相应的薪酬补贴，而且产假过程中岗位人员的缺失也会带来更高的经济成本，所以企业公司这样的选择也是无可厚非的。但政府若能对于企业公司给予一定的补贴以缓解员工在职生育的窘境，相信这种情况也会得到一些缓解。

（四）开展社工服务

社会工作可以把政府的行政指令，通过专业化的手法和技巧转变为公众的行动，不仅促进了社会政策的贯彻，而且能够将政策执行的情况及时的反馈。[13]社会工作的三大工作方法——个案工作、小组工作以及社区工作，对于二胎政策的宣传推进落实以及反馈意见都是十分有效的。

通过个案工作，社会工作者实行个性化服务，对不同的服务对象的不同问题，制定不同的、高匹配性的服务计划。比如对于头胎孩子排斥二胎的，社会工作者可以帮助父母对头胎孩子进行心理疏导，利用心理咨询的技巧了解头胎孩子排斥父母生育二胎的根本原因，使头胎孩子与父母之间建立良性沟通互动，维持家庭系统的良性互动。

通过小组工作，社会工作者可以组织有类似生育困扰的服务对象共同解决问题。比如由于养育孩子成本过高而不愿意生育二胎，可以通过开展孩子养育分享小组、二胎家庭互助社，邀请有经验的人士进行分享，帮助人们了解虽然养育孩子的成本高，但是在付出的成本背后，其实也获得更多收益，强调生育的好处，并让小组持续地保持互动，以达到提高人们二胎生育意愿。

通过社区工作，社工可以依托街道提供的平台和资源，在社区中开展专业社会工作服务活动，例如二胎家庭新认识宣传、服务咨询活动、二胎知识讲座。在社区中进行大规模的、大范围的二胎生育宣传，切实影响到社区中的适龄生育群体。另外，社工也可以寻找社区中有威望、有影响力、愿意支持二胎政策活动的人，利用其影响力，由少带多，使得二胎政策的宣传在群众中广泛影响，形成积极生育二胎的群众氛围。

除此之外，社会服务机构还可以进行资源倡导。社工作为资源经纪人可以将想生育二胎的夫妇和相应的资源建立桥梁，评估识别这些群体的需要，将服务对象的需要筛选整理表达出来，引起相关政府部门的重视，以更好的改进相关的政策。

（五）借鉴他国经验

世界范围内，俄罗斯作为人口减少速度最快的国家之一，俄罗斯乌里扬诺夫斯克州把每年的9月12号设为“怀孕日”以鼓励生育，这天已婚夫妇放假一天，在家专心生育。

韩国则在托育服务上下功夫，1991 年通过了《婴幼儿保育法案》，将保育事业从单纯的“保育”发展为“保”“教”结合，将 0～3 岁婴幼儿的教育纳入到学前教育体系。[14]

澳大利亚政府为了鼓励和支持家庭养育婴儿，分担新生婴儿的成本，支付分娩或领养2岁以下儿童的家庭一定津贴。[15]

除此之外还有许多国家都存在相应的鼓励生育政策，当然这些经验不见得适合我国国情，不得生搬照套的适用，但政府应充分利用其参考价值并取其精华去其糟粕来完善二胎政策。

参考文献

[1]朱悦桐.全面深化改革视域下我国计划生育国策发展研究[D].沈阳航空航天大学，2018.

[2]边燕杰，郝明松.二重社会网络及其分布的中英比较[J].社会学研究，2013，28（02）：78-97+243.

[3]张默，卢磊.我国企业社会工作发展的历程和趋势[J].中国劳动关系学院学报，2015，29（04）：91-97.

[4]杨慧.全面二孩政策下生育对城镇女性就业的影响机理研究[J].人口与经济，2017（04）：108-118.

[5]基于二胎政策的基层计划生育部门公共服务能力提升措施[J].方霖鑫.新西部.2017（33）.

[6]李克强.政府工作报告——2018年3月5日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上[J].党的生活（黑龙江），2018（Z1）：77-87.

[7]吴金凤，刘忠权.社会工作理论内涵、实务运用的比较与反思——以心理暨社会学派、生态系统理论、增权理论为例[J].社会工作，2018（06）：23-31+109.

[8]实施全面二胎政策对医疗资源的需求及其策略分析[J].刘梅讯，孙天敏.中国卫生产业.2017（5）.

[9]宋金芳.廣东省人口生育率与收入的相关性实证研究[J].技术与市场，2016，23（07）：313-314+316.

[10]李珊.学前教育纳入义务教育的可行性分析[J].教育教学论坛，2018（42）：220-221.

[11]广东省人口与计划生育条例[N].南方日报，2015-12-31（A18）.

[12]关于进一步规范招聘行为促进妇女就业的通知[J].就业与保障，2019（05）：13-14.

[13]杜一飞.从社会建构主义的视角看我国社会工作与社会政策的相互作用[J].社会工作，2006（10）：15-16.

[14]杨菊华，杜声红.部分国家生育支持政策及其对中国的启示[J].探索，2017（02）：137-146.

[15]杨翠迎，郭光芝.澳大利亚社会保障制度[M].上海：上海人民出版社，2012.

（作者单位：韶关学院法学院）