事业单位党建目标管理体系研究

朱 杰

（贵州财经大学，贵州 贵阳，550025）

一、引言

在从严治党的背景下，各事业单位为增强和改进党的建设，在理念、内容、方式、手段和机制等方面都进行创新，其中，党建目标管理考核就是督促落实基层党建各项工作的一个重要环节，是强化基层党支部工作管理的一个有效载体。目标管理对于提高效能的作用已为管理学理论界和实务者所证实。以安全生产为例，姜雅婷和柴国荣研究发现，安全生产效果与目标考核中的官员晋升激励存在正相关关系①姜雅婷,柴国荣.目标考核、官员晋升激励与安全生产治理效果——基于中国省级面板数据的实证检验[J].公共管理学报,2017（03）:44-59+156。。因此，事业单位都将党建工作放在突出的中心位置并建立了绩效考评的长效机制。但这项工作刚刚起步，其中一些典型做法引起了学者关注并就此展开研究。赵学通强调关注评估主体的创新性，评估过程的双向性等②赵学通.构建高校基层党建工作科学化考核评估指标体系的实践与思考——以河南工学院为例[J].河南机电高等专科学校学报,2018,26（05）:1-4；吕新梅.新常态下高校基层党建评价机制建设策略研究[J].领导科学论坛,2017（23）:50-51。。叶凯贞建议评估指标体系科学设计，结果的正确运用等③叶凯贞.构建高校党建考评机制的几点思考[J].党史博采（下）,2018（08）:49-50。。这些研究都强调了党建评估的重要性和评估的一般原则，原则性强而缺乏实践操作性，且没有专门针对体现事业单位的专业业务职能等党建评估标体系设置的论述。本文某事业单位具体实施进行经验分析，通过对该单位党建目标指标体系设计的关键部门负责人开展半结构式访谈和对基层党委、党总支、直属党支部书记，支部书记，党务工作者，等群体开展问卷调查，共计调查100人次共计100人次问卷调查（问卷回收98份）。为事业单位党建提供理论依据和具体经验。

二、事业单位党建目标管理考核现状

事业单位是我国计划经济的产物，主要涉及到科学、教育、文化、卫生、体育等社会事业。其活动具有非经济性和政治性。其非经济性的特征表明它不从事直接生产，没有“生产性收入”，由公共财政供给，即使经过改革，事业单位存在全额拨款、差额拨款和零拨款的差别，但总体上公共财政负担依然很高，高校成为全额拨款单位，因此政治性更强：“事业单位从设立的一开始就被贴上了政府行政等级的标签。”①符钢战.关于中国事业部门体制转型问题研究[J].管理世界,2005（02）:57-67。但事业单位又具有专业特征，比如高校，专业特征非常明显，这类单位的党建和政府机关党建在采取的措施上存在差异，比如对专业技术人员党建和业务工作平衡就要难得多。但事业单位党建目标管理刚刚起步，以某事业单位，尽管党建工作做了很多工作，也取得了部分成效，但也存在不少问题。

（一）事业单位党建目标管理考核的现状

1.单位领导普遍高度重视，始终坚持从严治党的原则。事业单位的组织结构和行政机关的一致，典型的金字塔型科层组织结构，遵循“层级节制”原则。这类组织的一个重要特征是领导传递任务，下级部门一般才会“照章办事”。下属部门主要回应上级部门，而不是“顾客”，所以才有“管理主义”的“新公共管理”对“企业化政府”的强调②Larry D.Terry，“Administrative Leadership，Neo-managerialism，and the Public Management Movement”,Public Administration Review，May/Jun 1998，Vol.58，pp.194-200。。以纠正科层化政府靠领导指令、下级执行的这一情况。事业单位下级依赖上级指令的情况依然没有得到根本性变化，因此，作为一项新的任务，需要领导重视才能推动得下去。

2.充分结合实际制定党建目标考核体系。组织是围绕目标组建的，所有活动围绕目标展开，因此制定合理的目标并对其进行考核，具有激励意义。正如孙国权所说：“在事业单位党政的思想政治工作中，……可以运用目标激励与荣誉激励相结合的方法，让事业单位的一个员工团体为一个共同目标、共同的荣誉去努力。”③孙国全.激励机制在思想政治工作中的作用[J].劳动保障世界，2018（24）:49。以疾控机构绩效考核为例，在制定目标过程中，要充分考虑人才需求、工作需求等实际情况的变化制定目标并进行考核④卢峰.关于疾控机构绩效管理机制的思考[J].江苏卫生事业管理,2018,29（10）:1118-1120。。按照宏观管理与单位自主管理相结合、定量与定性相结合、纵向比较与横向比较相结合的工作思路，结合实际，制定了《二级单位目标管理考核实施方案》、《二级单位目标管理考核实施细则》和《二级单位目标管理考核指标体系》。

3.考核方式多样化。考核由单一主体构成，造成考核过程中的容易形成“一言堂”的考核局面，公平性受到干扰，事业单位的很多工作无法量化，更容易形成考核中的“情感分”，造成“晕轮错误”和“相似性错误”。因此采用自查自评、现场材料考核，领导考核、公众评价四部分、多元主体参与的方式进行，努力摆脱评估过程中的主观武断的影响，避免评估结构的扭曲。作为事业单位，首先由各单位对照目标考核指标进行自查，并根据工作实际开展情况，递交自查报告。其次，由单位目标考核工作小组根据考核细则，对各二级单位进行现场考核评分。最后，由单位领导组成的目标管理考核领导小组根据各二级单位的一般工作任务完成情况、重点工作完成情况，以及工作态度、协同创新等情况，通过集体打分的方式对各单位进行考核。4个部分分数加和形成总分，以现场考核（准备资料考核）作为二级单位党建工作的主要依据。

4.合理化考核等次分配。事业单位的工作目标不易用数字来进行衡量，在评估过程中，如果考核等次划分过多，层次之间就会出现“低区分度”，即两个等级之间区分较难，戳伤参与评估单位的积极性；等次设置过少，无法体现部门工作实绩差异，因而激励效果较差，因此，该单位根据目标管理考核指标体系，在单位范围进行全方位的考核，按总得分评定等级，分为一等奖、二等奖、三等奖三个等次，每个等次中又按照分数进行奖励，所以即使同一个等次的部门，奖金会有差异。

三、事业单位党建目标管理考核存在的问题

（一）考核体系的指标设计还不够完善

1.党建目标管理考核对象不明确。按照巴纳德的组织理论，组织目标是组织存在的理由和生命。事业单位的目标除了体现“政治性目标”之外，还有“专业性目标”，两个目标如何融合成为目标管理的难题。事业单位党建目标的设定应以单位总体目标的设定为依据的，通过党建推动和引领单位各项事业的发展。但从事业单位党建目标考核体系的考核点来看，部门之间只是简单地分类，或者几个单位因党员人数不够组成一个单位进行考核，目标不同的部门用同一套考核指标，目标靶向不精准，甚至会造成党建工作目标导向偏移，这样，同一套指标体系的考核使得发展规划处和校友办党建工作目标导向偏移。这种整齐划一的目标体系还可能出现马奇和奥尔森所说的“行政之恶”①Adams,G.B.and D.L.Balfour.2004.Unmasking administrative Evil,Newyork:M.E.Sharpe。：“遵循规则和程序成为目标本身，也成为良好治理的象征，但这并不是良好治理。”②March，J.G.and J.P.Olsen.1989.Rediscovering Institutions.The Organizational Basis of Politics，New York:Free Press。因而达不到党建促进教学科研工作的目的。

2.考核指标项目分值不平衡。按照心理学家斯金纳“强化理论”观点，某种“分”值大小的设定在实际上标明了某种行为的重要性及其强化程度，因此某些过高的分值，实际上是在不恰当地强调某种行为。事业单位考评中，容易过分强调业务工作而忽视党建工作，或者在党建加分中因不像企业部门容易量化而过分偏向能量化的目标，规避无法量化的项目。在党建目标考核体系中的三级指标里不同职能部门针对本门工作设置的加分项目分值存在的较大差距，无法量化，根据主管认识设置分数。

3.对特色亮点工作的疏漏。机关事业单位追求行政效率，按照韦伯的科层制是目前机关单位普遍采取的组织形式，典型的金字塔组织结构。作为非人格化管理的照章办事原则，是根据工作设计出来的最为有效的流程，但在实际工作中成为规避个人责任的最佳原则，合法合规成为最重要的原则进行遵守，韦伯的科层制理论存在的最大弊病也存在于此——扼杀了人的创造性。正如韦伯所说：“没有人知道将来谁会生活在这个牢笼中，或者在这场好大发展的总结处……可以这么说，专家没有了精神，纵欲者没有了心灵，这样一种死水一滩的状态，它以为自己已经到了前所未有的文明水平。”③丹尼尔·贝尔.资本主义文化矛盾[M].严蓓雯译,南京:江苏人民出版社,2007:304。据调查问卷显示，82%的受访者认为党建目标考核中的加分项几乎都是在已有的工作框架下设置工作的性质或成效，而未给创新的特色亮点工作设置加分分值。

（二）考核评估方式不够科学

如上文所述，评估主体多元化的好处是避免评估中的“一言堂”，也是避免因事业单位有的工作无法量化而出现评估中潜在的“晕轮错误”和“相似性错误”。就这次评估而言，单位领导评估所占分值和权重过大，所以普通党员、群众对各基层党组织党建工作的满意度没有真实地反映出来。公众评价仅针对目标考核的综合性评价，针对性的党建工作公众评价机制设置尚未建立，公众评价的客观性有待于提高。

（三）考核评估的标准把握不一

事业单位评估，因业务工作和政治工作并重，在党建工作中体现得更为明显，这部分工作难以量化，多采用定性的方式进行，因而，在评估中，容易出现“低区分度”，甚至可能出现“宽厚错误”。易言之，在评估过程中，每个评估者都只能根据自己的价值系统和经验，因而在实际评估中，有些评估者评分过高，有些过低。在考核评估过程中，事业单位针对考核内容从各职能部门抽调人手组成考核组，但并未对考核组的成员进行统一培训，造成不同考核人员对考核内容的标准尺度把握不一。

（四）未形成有效的考核反馈机制

考核的反馈无论是私营组织还是公共部门都是管理者不愉快的经历之一，但作为公共部门反馈考核更难，强调技术等业务部门反馈考核结果最难。私营部门容易量化，反馈可以通过数字说话，行政部门尽管下属可能对评估结果不满，但慑于上级部门的权势也只能忍气吞声。作为事业单位，被评估部门在权力的支配关系中，并非上级部门说了算，下属部门在技术上的优势增加其权力支配的筹码，因而反馈最难，所以上级部门反馈考核结果比较难，通常采取模糊化的方式处理。某事业单位党建工作目标考核反馈也体现了这一问题。通过问卷调查发现，在考核评估过程中，64%的受访者不清楚自己所在基层党组织的党建目标考核成绩及排名。导致上述现象的直接原因是党建目标考核是作为部门整个绩效考核中的一个板块，对部门目标考核只占一定的比重，考核结果直接与部门、单位挂钩，并未直接关联基层党组织。深层次原因是怕反馈给被评估单位，被评度单位通常都不服而找领导说理，领导没有量化指标无法回答。

（五）考核结果应用不够充分

党建考核的真正目的在于推动党建工作，考核结果应作为次年目标任务制定的重要依据，但由于党建目标考核的分数排名以及等级并未明确公示和系统总结，未能充分体现目标管理考核的导向性，党建目标激励效果未能充分发挥。事业单位考核结果能充分体现的主要是奖金的发放，其他的如培训、晋升等功能就难以体现了。很多单位对党建工作目标管理考核的认识不足，工作开展的重视程度和实际力度都不够，实施过程也往往不够严谨，“重年终、轻平时”的现象仍然存在。94%的问卷调查受访者表示，在实际的考核过程中，他们所在单位为了应付考核，大多存在集中突击准备考核材料的现象，导致考核流于形式，目标考核的导向性不明显。党建目标考核的结果在党员干部绩效奖励分配、年度考核、干部任用等方面的作用就不够显著。

存在上述问题的主要原因是由于事业单位党建目标考核的科学构建尚处于探索阶段，面对新情况、新问题，各项事务都还处于理顺的过程之中，目标考核的指标体系设计、考核方式方法都还在不断总结经验当中；同时，党建工作客观上存在覆盖面广、效果难量化等客观因素，党建工作的目标管理考核体系建设存在难度。

四、完善党建工作目标管理考核体系的对策

现代绩效管理的根本目的是员工能力的不断提高以及绩效的持续改进。通过党建考核结果的显示，分析机关事业单位考核中存在的问题，找到解决方案。因此，本文对事业单位党建目标考核的重点、难点问题，组建专业团队，探讨解决办法，改进事业单位党建目标考核体系对事业单位党建目标考核体系建构具有重要意义。

（一）基本思路

坚持以党的十九大精神为指导，以全面从严治党为主线，以努力构建单位大党建工作格局为中心，从科学界定考核内容、加强考核过程控制、完善考核评估体系、有效运用考核结果等方面出发，建立制度先行、目标明确、奖惩分明的“党建目标管理考核体系”，不断提升党建工作水平，推进事业单位党建工作规范化、制度化和科学化，为全面建成有特色、高水平财经大学提供坚强保证。事业单位党建工作目标管理考核体系设计如图1所示。

（二）健全党建考核指标体系

科学合理的考评体系，要求考核指标和考核部门职责相适应，指标之间既要有明显的区分度，也不能过大，才能发挥其考核的导向功能，因此，首先要要明确党建考核对象，解决党建工作“考核谁”的问题。党建考核要根据实际，分门别类，做到“一把钥匙开一把锁”，才能提高考核的针对性和实效性。首先，明确我校党建工作考核对象为基层党组织，将考核对象分为基层党委、党总支、直属党支部和机关党支部进行考核。其次，对于个别机关党支部由几个单位构成的情况，改变过去根据校领导分管部门合并为根据工作职责相似度进行合并参加党支部活动，做到考核指标基本统一，考核目标基本一致，比如发规处和学科办合并，科研处和研究所合并等。最后，合理安排支委干部比例，统一奖惩，增强考核的合理性和针对性。其次，要统一加分标准，解决加分分值分配权重不平衡的问题。指标权重的科学设定可以体现不同岗位的工作要求，针对加分分值权重不平衡的问题，出台相关加分项实施办法，明确并统一各类、各级加分权重标准，由考核小组统一按加分标准对符合加分条件的党组织进行加分。

图1 党建工作目标管理考核体系

（三）加强考核过程控制

要遵从日常考核与年度考核相结合、原则性与灵活性考核相结合的原则，突出党建工作既注重结果、又注重过程，通过查阅台账、座谈交流、实地查看、专项述职、抽样考核等方式开展。以党建日常工作为基础，深入开展实地检查，注重党建工作开展形式，听取党员群众意见，充分运用领导班子年度述职考核、换届考察等结果，做到多方情况相互补充、相互印证，防止被考核党组织虚报浮夸。同时，针对不同时期、不同阶段的工作实际，动态确定重点考核内容，并深入到基层党组织中了解思想建设情况，定期检查学习记录和“三会一课”开展情况等，客观评价各党组织党建工作完成情况。

（四）创新考核评估方式

首先，丰富考核评估方式。除采用传统的查询资料、听取汇报等方法外，还可采取网络、微信等网络方式开展满意度测评，提高普通党员和群众的参与度，进而对结果进行分析，综合得出对被考评对象的考评意见。其次，设置党建工作专项公众评价机制。让普通党员、群众对各基层党组织的党建工作进行专项评价，为各基层党组织提高党建工作水平提供重要的数据来源。最后，选好配强考核队伍。考核队伍务必要做到公平公开公正，可以从在职或退居二线的党组织书记、党务工作者中筛选一批党务工作经验丰富的同志组成党建工作考核专家库。围绕党建目标考核的内容和要求进行集中培训，提高考评人员业务能力，统一考评标准。每次考评时，从考核专家库中随机抽取考核员组成考评组。

（五）建立完整的考核反馈机制

首先，要建立考评结果反馈和公示制度。考核结束后，考核组对考核认定结果进行深入分析，通过有效形式将考核结果及时向被考评党组织反馈，接受被考评党组织复核。被考核党组织根据考核组反馈的情况，认真总结，并对照要求，分析自身存在的不足，明确整改思路，制定整改措施，限期进行整改。要将考评结果及时公示，接受来自各方面的质询和监督，在考评全过程中体现公平、公正、公开原则。其次，要建立党建目标管理考核单项得分和排名制度。客观、公正、科学地量化基层党组织的工作成绩，单项得分的设置，有利于促进党建工作质量的持续提升，有利于解决基层党建工作方法不科学、工作水平不高、工作责任不明的问题，基层党组织可以在具体的得分中找到党建工作中存在的问题从而有针对性、有目的性的整改。排名的设置有利于激发基层党组织间的良性竞争，为重心下移，发挥基层党组织战斗壁垒作用助力。单项得分排名制度的设置更好的规避了“重实不重虚”的问题，真正形成完整、科学的考核机制，实现党建工作主体全方位均衡覆盖、目标内容详实、实施结果有成效。

（六）强化考核结果应用

目标管理考核导向功能要得到充分的发挥，必须重视考核结果的运用。首先，考核要作为绩效奖金发放的直接依据。为进一步凸显党建引领的重要性，发挥党建目标考核的作用，应将党建考核结果与绩效考核直接挂钩，例如，可根据党建考核成绩评定等级，党建目标考核评定为“良好”以上的单位才有资格获得目标考核“优秀”等次，如果党建目标考核低于“良好”级别以下，即使目标考核的总分排名靠前，也不能在目标考核中评定为“优秀”等次。其次，作为党组织评比与表彰的参考依据。党建目标考核结果应按得分成绩进行排名，将考核结果作为评选优秀党组织、优秀党务工作者的重要依据，从而有效提高基层党组织和党建工作者的积极性。最后，作为党员干部岗位调整及培训计划的重要参考依据。将党建目标考核的结果作为提拔干部、外出教育培训的重要依据，对党建工作抓得好的支部书记，要优先提拔；对党建工作抓得不紧，党组织战斗力不强的支部书记，要及时调整。

总之，事业单位的特点是既有行政机关的权力结构特点，又有业务部门的技术性特点，定性与定量相结合，在评估中难以处理定性与定量的关系，事业单位党建评估将定性与定量目标考核的难处体现得淋漓尽致，在具体评估中就会出现考核结果反馈难，分值定的不合理，考核主体权重不合理、考核结果未充分使用等问题就是事业单位这一特点的具体反映，其考核中存在的问题也是其他事业单位出现的问题，其解决方式对其他事业单位的党建目标考核具有重要的参考价值。