地方性法规暂停实施制度浅析

张治宇 程思

授权暂停法律实施作为一项缓解改革与法治紧张关系的灵活性制度，自2015年《立法法》修改以来在多个改革领域中被广泛运用且适用范围不断扩大。但该制度在性质上既不属于法律的修改，也不属于授权立法，而是一项独立的立法权行使形式。现实和理论的要求需要我们去思考该制度的性质及合法性将其纳入法制轨道。

1 问题之缘起

2012年全国人大常委会通过的《关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》开启了我国授权暂停法律实施的序幕，全国人大常委会以决定的形式，宣告部分法律规定在特定的地域和期限内暂时失去法律约束力，从而而避免改革事项的推行与既有的法律规则相冲突。授权暂停法律实施成为实现立法和改革决策相衔接，落实“重大改革于法有据”的重要手段。在全面深化改革和全面推进依法治国的双重背景下，该制度的性质、合法性等问题成为学界争议的热点。有学者认为全國人大常委会所作授权决定既不符合法律修改的形式，也不足以产生法律修改的效力;也有学者将该项制度称为“立法后中止实施”，认为其属于《立法法》公布实施以来授权立法模式的新常态类型。但主流观点则认为“暂时停止实施”属于一种探索性的法律修改行为。

综上，可以看到，探寻地方性法规暂停实施的性质、合理性及合法性是理论和现实的双重需要，本文将回答如下几个问题：

第一，谁有权暂停地方性法规的实施？什么情况可以暂停地方性法规的实施？

第二，按照什么程序暂停？

第三，可以暂停多久？

第四，如何解决地方性法规暂停实施中的合法性问题？

2 问题之脉络

尽管学界对授权暂停法律实施的性质争议不断，但均未否认其所具有的立法属性，《立法法》将增设的“授权暂停法律实施”条款放置在“立法权限”一节，表明最高国家权力机关对暂停法律实施立法属性的认定。虽然学界对于暂停法律实施究竟属于何种立法形式却并未达成一致，但厘清暂停法律实施的性质，既是在法治轨道上完善该项制度的出发点，也是实现深化改革和维护法治双重目的的必然要求。

2.1 地方性法规暂停实施的情况

从现在的实践情况来看，被暂停的权力首先是不符合地方经济发展现行需要的、易造成法律适用混乱的法规，但是却鲜有一个明确的选择标准。譬如，对于可供选择的权力类型，《无锡市行政权力“挂起”试行办法》规定的选择标准是十分模糊的“极少使用”。但是，类似的情况，《晋中市行政权力挂起和解挂办法》却规定得十分明确，限制为“在上一年度内未使用的”行政权力。很显然，这必然会在一定程度上影响到我们对行政权力挂起选择范围的判断。不过，尽管如此，我们从已暂停实施的地方性法规中还是能找到一些有共性的标准，主要包括：

一，法律授予的该项权力合法。这是法律暂停实施的制度前提。实践中，该项权力暂停实施起到了暂停状态的法律效果，但是并不意味着权力的废止，存在被重新启用的可能。因此，它与被废止的权力截然不同，从根本上来说其是一项合法的权力，这也是现在该制度被广泛运用的根本所在，其灵活性非常高。二，法律授予的该项权力可用。权力可用是暂停实施的关键，如果不可用，那权力便不是暂停而是废止。被暂停的行政权力实际上仍然是具有使用价值的，只不过现阶段还不具备释放这一使用价值的客观条件，这正是区分被暂停的权力和被取消的权力的关键所在。

2.2 地方性法规暂停的程序

对于地方性法规暂停实施的程序大致可以分为以下四种：一，没有程序。例如《芜湖市人民政府关于推行市级行政权力清制度的实施意见》规定：“有法律法规规章依据、但不符合全面深化改革要求和经济社会发展需要、一时难以通过修改相关法律法规规章调整或取消的行政权力，以及日常管理中很少行使、责任不明的行政权力，应当予以冻结”决策者显然并没有虑及决策权问题，相应文本对此也只字未提，也没有查阅到具体的操作办法。二，政府或政府部门首脑决定。基于我国各级人民政府实行的是行政首长负责制，行政首长对本行政组织所管辖的重要事务具有最后决策权，并对此全面负责。因此，从政治常识上来说，行政权力挂起亦应遵循首长负责制基本原理，必须将大权交由政府首脑行使。例如，江苏省新闻出版广电局（版权局）《行政权力挂起操作办法》第4条规定：“符合挂起条件的行政权力需要挂起的，由行使该权力的业务处室提出书面申请，经局办公室（政策法规处）、监察室审核后，报局领导同意后挂起”等等。三，政府法制部门审核。在一些对法制工作较为重视的地区，立法者往往会将权力暂停使用的决定权限交由政府法制部门审核确定，具体是指设立于人民政府内部的法制办公室（简称法制办），或者是设立于政府部门内部的法规处（简称法规处）。在各地文本中，这两类内设机构都在一定程度上享有权力挂起的决策权限，二者的分工可以被简单地理解为“初审”和“终审”两项工作，法制办享有最终决策权。而且，立法者通常也会将决策权一律上收，统一打包给同一级人民政府法制办最终处理。譬如，《江苏省行政权力网上公开透明运行管理暂行办法》第 18 条规定：“对长期不使用的行政权力，实施主体应向同级人民政府法制机构申请暂停行使，具体办法另行规定”。四，行政权力的设定机关决定。这是颇具“解铃还须系铃人”逻辑色彩的方法，是将大权交由被挂起的行政权力的设定机关亲自“操刀”的。现行文本并不多见，能够查阅到的主要是《黑龙江省人民政府关于推行政府权力清单制度的指导意见》。该意见规定：“有法定依据，但不符合全面深化改革要求和我省实际，没有管理对象，多年不发生管理行为，一时又难以通过修改相关法律法规规章调整或取消的行政权力，经该行政权力设定机关同意后可以暂时停止实施。需要恢复实施的，须经设定机关同意后方可行使”。

2.3 地方性法规暂停的时限

从现在实践情况来看，授权期限有三种类型：一是规定具体试行年限，这是最主要的类型。一般将暂停实施期限规定为2到3年，为11项授权决定所采用。例如：2015年行政审批制度改革中对《药品管理法》、《证券法》部分内容予以分别暂停3年及2年。二是明确试行的截止时间。主要适用于行政管理体制改革中的农村土地制度改革，涉及2项授权决定和4部法律。例如：行政管理体制改革中对《土地管理法》部分条款予以2017年12月31日前暂停使用的规定。三是未规定试行期限。适用于国家机构改革和国防军队改革，涉及4项决定和9部法律。如《行政监察法》、《现役军官法》等部分暂停使用的规定。另外，有期限自然就有延期的情况，目前延期所采用的主要方式有两种：一是对于即将届满的改革试点决定专门出台延期决定;二是在新的改革试点决定中规定之前的试点工作“按照新的试点办法继续试行”，间接实现延期效果。

3 问题之解决

2015年《立法法》修改前，全国人大常委会共作出了5项授权改革试点决定。除了2012 年在《对〈关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定（草案）〉的说明》中提到“这种授权的依据是宪法第八十九条关于国务院职权的规定：‘全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权”，其余授权决定抑或草案说明中几乎都没有提及法律依据的问题。通过这一兜底条款，国务院可以通过被授权而获得这一开放性的职权，但“其他职权”中是否包括授权暂停法律实施权？宪法第67条并未明确将授权国务院在部分地区暂停实施相关法律作为全国人大常委会的职权之一，即使认为这是基于宪法第67条的兜底条款——“全国人民代表大会授予的其他职权”，然而全国人大却并未以明示或默示的方式将该项职权授予全国人大常委会。可见，将宪法第89条作为授权暂停法律实施的法律依据显然是不合理的。

基于历史角度的考查可以发现，全国人大常委会以宪法第89条为依据有其深刻的历史背景。1985年六届全国人大三次会议决定授权国务院对于经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例，时任全国人大常委会法工委主任的王汉斌在草案说明中就提出，全国人大授权立法的依据是宪法第89条“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权”。显然，2012年授权决定草案说明中提及的法律依据是参照了早期的授权立法制度，以期为暂停法律实施制度寻求合法性。但是两项制度毕竟都有各自的适用范围和条件，并且1985年的授权是由最高国家权力机关全国人大作出的，相比之下更具有合理解释的空间。可见，贸然将宪法第89条作为暂停法律实施的法律依据至少在宪法解释上是站不住脚的，随后历次同类型的授权决定及草案说明再未提及法律依据就是最好的明证。因此，暂停法律实施背后的支撑可以说十分脆弱，而不断发展的态势要求了必須对其进行规范化建设，以尽可能的规避由其不完善而导致的制度风险。

总之，通过对授权暂停法律实施进行学理及合法性分析后我们可以得出这样的结论：授权暂停法律实施作为一项应改革而生的新制度，应加强授权的合法性、规范性、严肃性，进而使全国人大及其常委会授权在推进国家重大改革、弥补宪法法律漏洞方面发挥应有的作用”，从而将改革全程纳入法治轨道，实现立法引领改革，改革推动立法。

（作者单位：南京工业大学法学院）