郭凯：深化金融改革开放应锚定人民币国际化

魏枫凌

人民币国际化不仅涉及对外金融关系，而且对中国经济高质量发展至关重要。人民银行货币政策司副司长、中国金融四十人论坛成员郭凯以个人身份在中国金融四十人论坛《2019·径山报告》分报告当中表示，一方面，只要有利于人民币国际化再出发的政策也都是有利于经济高质量发展的政策;另一方面，人民币国际化本身也能够支持高质量发展。

人民币国际化是一个长期过程，不可能一蹴而就，需要有耐心，不宜为人民币国际化设定短期目标。但郭凯在举出诸多具体政策建议之余还特别强调，在政策定位上，人民币国际化不应再作为其他政策的从属目标，成为其他政策调整的结果。客观上，外部环境的不断变化也使得人民币国际化的程度是可逆的。“人民币在国际货币体系中的地位尚不稳固，如果自身不积极主动地维护和巩固其国际地位，很可能因为外部因素的冲击而‘不进则退。”

“2015-2017年，受新兴市场经济体金融市场动荡以及中国金融市场波动影响，中国面临较为严峻的资本流出形势，海外投资者对人民币走势以及中国经济金融形势也存在不确定性进而影响了跨境人民币业务，这时候人民币国际化遭遇一定的困难就与人民币国际化政策让位于其他当时更紧迫的政策有关。”郭凯在报告中举例指出，“下一步，人民币国际化应作为全面深化金融改革开放的锚，即充分认识到人民币国际化与高质量发展之间的内在一致性，货币政策、汇率政策、资本流动政策等应以是否在中长期有利于人民币国际化来检验其合理性，不合理的应三思，合理的应用于推进，减少短期因素带来的扰动。”

国际化有利高质量发展

回顾人民币国际化近十年来的快速发展，郭凯总结认为，其中可以看出一条政策主线，即顺应市场需求，清楚不必要的行政障碍，构建人民币跨境循环的完整链条。这一链条包括双边本币互换，人民币跨境贸易结算试点，启动跨境人民币直接投资试点和陆港通等间接投资模式，进一步完善人民币清算系统等基础设施建设。

如果把2009年作为人民币加速国际化的起点，近十年来人民币在国际市场上支付、储值和计价的功能都有了很大的拓展，人民币离岸市场也形成了一定的规模，2016年年底，人民币加入国际货币基金组织（IMF）的特别提款权（SDR）篮子更是一个历史性的成就。但过去十年的历程中起伏也很明显，尤其是在 2015 年中之后出现了一定程度的回头（见图）。

在郭凯看来，当时的一个触发因素是人民银行对中间价定价机制进行市场化改革，但由于人民币本来就面临贬值压力，市场又在一定程度上误读了上述改革措施，最后形成了进一步贬值的预期，也强化了资本外流的压力。人民银行于是采取了一些举措稳定汇率，对之前支持人民币国际化的部分政策形成了抵消作用。

郭凯总结人民币国际化发展过程中暴露出的缺陷和问题认为，至少在金融基础设施与制度建设、企业和居民的福利评价等方面还有较为明显的不足需要改进和提升。“从某种意义上说，当前的人民币国际化程度已经超过了中国金融市场、金融机构、金融制度所能够支持的货币国际化程度。中国应加快练好内功，补上短板。”

首先，前期人民币国际化更多是需求拉动的追赶型国际化，重在顺应国际金融危机之后蓬勃发展的市场需求。中国在金融市场发展开放、金融机构国际化、支付清算体系等金融基础设施建设、制度规则国际接轨等货币国际化的“家庭作业”准备并不到位，对人民币国际化的供给侧支持力度不足。就这一方面，其次，人民币国际化需要与多项制度、政策和改革措施更紧密地统筹协调。深化金融改革开放是因，人民币国际化是果，人民币国际化很大程度上反映了相关改革和政策的结果。更好地统筹协调需要更准确地定位人民币国际化，而不是将其置于政策制定的从属地位。第三，企业和居民在人民币国际化中的获得感有待提升。 国际货币具有“国际化水平越高，收益越大”的特点，从当前的人民币国际化程度看，企业和居民有明显的福利改善，但总体看还是有限的。

郭凯认为，人民币国际化可以推动金融服务质量的提升。一是人民币国际化要求更大力度的金融开放， 包括金融服务业与金融市场的开放。国际经验表明，引进外资银行可以增加竞争、引进先进技术、提升国内银行的效率。而开放资本市场则可以通过引进国外的机构投资者，促进企业的创新活动。二是人民币国际化必然要求国内的一些经济政策与制度跟国际接轨， 进一步市场化、进一步开放，比如透明和可预期的政策框架，有效的政策传导机制，及完善的产权和知识产权保护和法治等，这些也都有利于提升国内经济发展的质量。 三是人民币国际化本身可以帮助降低国际收支中的货币错配，走出新兴市场经济货币的“原罪”，增加应对金融风险的手段和政策空间，同样有助于经济实现可持续增长。

郭凯认为，人民币国际化和资本账户的有序开放可以并行不悖。他指出，中国出现资本流动的波动并不是因为人民币国际化，而是因为中国政策框架的内在张力所致。而且，没有任何货币能够逃脱“蒙代尔不可能三角理论”的约束，因此中国的跨境资本流动波动是中国政策选择的必然结果。

相反，只有实现了人民币国际化，中国才能够真正掌握汇率及资本流动问题的主动权。美国的大多数国际贸易以美元计价，美国公共部门和企业的资产负债表也以美元计价，因此，美国并不那么担心美元的汇率波动。而且，美国也可以借美元来偿还国际债务，这是新兴市场主体不具备的优势。从益处来看，中国正在推进的人民币国际化，一定程度上能够降低中国经济各类主体的货币错配和汇率风险，降低其他国家货币政策溢出效应对中国的影响，降低其他国家“长臂管辖”对使用外币的中国企业的负面影响，并促进“一带一路”当中的资金融通。

既然人民币国际化是一个顺势而为的追赶过程，就应该充分地认识到，人民币与主要国际储备货币相比确实还存在相当大的距离。郭凯指出，主要储备货币发行国通常有以下几个共同特点：一是不仅具备较强的硬实力，即人均收入、经济体量等，也具有较强的软实力，即政策和制度环境;二是通常具有稳定开放的宏观经济、开放发达的金融市场、具备国际竞争力的金融机构;三是在货币的计价、支付和储值三大职能上全面发展，没有明显的短板;四是货币均有大量的离岸使用和交易。这些其实也是将来人民币国际化能否最终成功的重要決定因素，当然也意味着人民币国际化可能会是一个相对长的过程。

人民币国际化再出发，符合中国构架全面开放的新格局的大方向，也可以支持经济高质量发展。在郭凯看来，可以考虑把人民币国际化再出发当作推动实现经济高质量发展的一个重要手段，但在推进的过程中，需要量力而行，适合走多远就走多远，切忌拔苗助长。“其实应该把政策的重点放在为人民币国际化创造必要的条件上，可以参照主要储备货币发行国推进改革、创造条件。人民币汇率政策的改革应该尽快提上议事日程，汇率不灵活，将来说不定还会对人民币国际化造成掣肘。”郭凯称，“当然，不灵活的汇率体制也是跟国际货币的本义不符的。与此同时，还应该采取适当的步骤防范风险、支持金融稳定。”

人民币国际化既有收益也有成本。一个潜在的问题是人民币国际化要求进一步的金融开放，如果国内的金融市场以及监管体系不够稳健，外部冲击很容易影响国内的金融稳定。确实有不少发展中国家过早地开放金融市场与跨境资本流动而酿成了金融危机。

郭凯认为，要在金融开放的同时保持好金融稳定，降低开放对境内金融体系和中国经济的冲击，可以通过有序推动金融改革开放、完善审慎管理框架以及更好的监管方式加以缓解其负面效应。同时，也要防范在人民币国际化的过程中对储备货币地位的滥用，避免过度举债等不审慎的行为。

加强人民币的“软实力”建设

郭凯建议，将人民币国际化作为中国金融开放之锚，构建透明、稳健的货币政策框架与汇率体制，从正面清单管理向负面清单管理转变，构建合理的金融市场与金融机构体系。同时，大力加强人民币的计价功能。

从国际货币体系的发展历程来看，政策环境和制度环境等“软实力”因素是一国货币成为主要储备货币的基础。此外，具有稳定开放的宏观经济，开放发达的金融市场，具备国际竞争力的金融机构，计价、支付和储值功能相辅相成，離岸市场发达等特点，也都是主要储备货币的特征。

在郭凯看来，其中“软实力”格外重要。他表示，符合人民币国际化的中国金融体系应当具备清晰、透明、易懂、稳健的特点，以提升境外投资者持有人民币资产的信心。放眼全球，主要储备货币发行国普遍采用的通胀目标制、清洁浮动汇率、资本自由流动等政策只是具备上述特点的一类制度，而非唯一制度。郭凯总结认为，货币国际化不必然采用特定的宏观政策安排，中国的货币政策可以不是单一目标，但货币政策的框架应当更容易被理解，货币政策的目标、工具、传导应当更为清晰，并保持顺畅的市场沟通和政策协调。“现在货币政策存在目标多、工具多的特点，不利于公众理解，也会影响市场沟通的效率。”

值得一提的是，在2018年的《径山报告》当中，参与撰写货币政策相关主题分报告的孙国峰就曾提出探索构建符合中国实际的利率规则。西方国家普遍熟悉和习惯利率规则。

在人民币汇率市场化改革以来，社会公众特别关注的一个问题是人民银行何时会推出清洁浮动汇率。郭凯在报告中表示，中国进一步增强汇率的弹性是更为自然的选择，但是却未必要完全采用清洁浮动汇率制。而在此前，关于“蒙代尔不可能三角形”的角点解也曾经是人民银行与各种沟通探讨的政策选择之一。

除了是否采用清洁浮动汇率以外，国内公众舆论通常会对某一项改革是否有时间表格外关注。郭凯则认为，对于推动人民币国际化来说。要有战略耐心，不应设时间表。主管部门应当着力创造适合人民币国际化的政策环境、市场环境和制度环境，同时支持经济高质量发展。

在市场开放方面，郭凯认为，当前资本市场开放采取“管道式”、“碎片化”、“个案式”做法，影响了便利性与可预期性，未来应当真正实现从正面清单管理模式到负面清单管理模式的转变，实现系统化、制度化的“非禁即入”开放格局，构建有利于人民币国际化的金融市场体系和金融机构体系。

针对中国金融市场与金融业现在诸多方面不够统一的现状，郭凯建议，有关部门需要做好跨业态跨部门的制度衔接，实现系统有序、整体协调的对外开放。

近期，国家外汇局取消了QFII和RQFII的额度管制，市场各界予以高度赞赏。郭凯进一步指出，借鉴QFII和RQFII在资格准入、投资品种、额度获取、外汇对冲等方面实行统一标准的经验，各类开放的“管道”即使不能立刻取消，也应尽量优化，有条件的尽量合并，暂时不能合并的在管理方式上采用统一标准，减少分割。

推动大宗商品以人民币计价是近年来证券期货界呼吁和推动的政策之一。郭凯也认为大宗商品交易有可能成为人民币计价功能发展的突破口，在目前人民币计价的原油期货上市的基础上继续提升人民币计价的大宗商品的影响力，发展中国大宗商品金融市场以及推动市场开放。此外，巩固上海全球人民币业务中心的地位以及将人民币国际化与金融科技的发展结合起来，也是在郭凯看来有助于形成人民币国际化发展的良好环境的有力举措。

他最后在报告中建议，在扩大金融业对外开放和人民币国际化的进程当中，应当不断完善金融监管体系，使之与开放的水平相结合。

具体来看，一是建立本外币一体化的监管框架，对本外币一视同仁，让市场主体在统一的监管规则下自主选择交易币种，从根本上消除不同币种的监管套利。其次，加强对短期跨境资本流动的监测，运用现代科技手段和支付结算机制，适时动态监管国内外的资金流向流量。第三，在监管方式上更多地采用宏观审慎而非行政监管，在减少市场扭曲的同时保持微观主体的跨周期稳定。第四，科学合理配置监管资源，将金融监管资源从行政区划和不同部门之间的平均分配方式转变为向金融要素聚集、潜在金融风险点集中的地区和领域倾斜，在合规检查的基础上提高主动发现潜在风险点的能力，提高监管效率。