农地经营权抵押贷款的交易特征、交易风险与治理模式选择

李 莉 ，黄培锋

（1.福建农林大学 金山学院，福建 福州350002；2.福建农林大学 经济学院，福建 福州 350002；3.福建工程学院 管理学院，福建 福州 350118）

乡村振兴战略的稳步实施，离不开农村金融体系的支持。长期以来，农民由于缺乏有效的抵押品而受到正规金融机构较为严格的信贷约束。为解决这一问题，2008年10月，中国人民银行、中国银行业监督管理委员会联合发布了《关于加快农村金融产品和服务方式创新的意见》，以农地经营权抵押贷款为代表的农村产权抵押贷款等金融产品开始试点并逐步在全国推广。随后开展的农地确权以及“三权分置”等新一轮农村土地制度改革，为农地经营权抵押贷款的实施提供了相应的制度基础；同时《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发〔2015〕45号）、《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》（银发〔2016〕79号）等一系列相关政策文件的出台，为农地资本功能的实现提供了理论与政策上的可行性支持。迅速发展的农地经营权抵押贷款实践及其存在的问题成为了近年农业经济领域广受关注的热点问题。

一、农地经营权抵押贷款的研究现状

关于农地经营权抵押贷款的研究目前主要集中于以下四个方面：其一，关于农地抵押贷款可得性及其影响因素研究，成果很多但未得出一致的结论。肯定的观点认为农地抵押能缓解供需双方信息不对称和信贷风险，部分解决农户的融资难题[1-2]；反对的观点认为农地确权对于农户信贷可得性的影响具有异质性，农地确权仅对规模经营主体的信贷可得性有效果，对解决小农户的融资困境并无明显作用[3]。其二，关于农地抵押贷款供给需求行为及其影响因素研究。从对需求方的研究来看，曾庆芬（2010）认为农民具有土地抵押的意愿，但比较谨慎，并具有明显的阶层分化和区域差异,风险认知参差不齐[4]；影响农户抵押需求的因素主要有：主要收入来源、信贷经历、性别、年龄[5]，金融知识[6]，兼业程度、土地规模、抵押风险[7]等。从供给方的研究来看，黄惠春（2014）认为农地抵押货款的交易成本较高，金融机构对大农户和优质存量客户的供给意愿强于普通农户[8]；影响供给行为的因素主要有：农户性质、农地规模、农地产权稳定性、抵押品处置机制[9]，信贷员的风险认知[10]，交易模式的主导类型[11]等。其三，关于农地抵押贷款的交易模式研究。大部分研究主要通过案例分析的方法对交易治理模式进行了描述性分析及分类，但分类的标准有所差异。徐婷婷（2013）按是否存地证的直接抵押将宁夏平罗县和同心县模式分为“直接抵押模式”和“间接抵押模式”[12]，罗剑朝等（2014）按照贷款主导者将农地抵押贷款模式分为“农户主导模式”和“政府主导模式”[13]，汪险生等（2014）根据贷款对资产或私人间担保的依赖程度将农地抵押贷款分为“资产主导型”与“关系主导型”两种模式[14]，王岩等（2017）根据交易过程中是否引入组织的间接定价取代直接市场交易将交易合约类型分为“市场合约”和“组织合约”[15]。其四，关于农地抵押贷款的风险研究。这类研究目前还较为缺乏，主要有：陈菁泉（2016）将农地抵押贷款风险分为法律政策风险、市场风险、抵押物变现风险、估价风险、信用风险、抵押物处置的时效性风险、违约贷款补偿风险[16]；吕德宏等（2018）的实证研究发现农地抵押贷款信用风险主要受到抵押土地因素、保险与政策因素的影响，贷款期限和农业生产周期不匹配矛盾突出，土地经营权来源不同的贷款风险程度存在明显差异[17]；常露露（2018）的研究发现土地规模差异使农户面临的市场经营风险、政策法律风险、自然灾害风险、道德风险发生的概率存在较大差异[18]。

通过文献梳理可以发现，目前的研究比较集中于对农地抵押贷款可得性及供给需求影响因素的实证研究以及对治理模式的案例分析上，而对农地经营权抵押贷款的交易特征、治理模式形成原因以及农地抵押贷款风险的研究较少，并且大部分研究都将交易特征、治理模式与交易风险三者割裂开，对三者之间内在关系缺乏整体的系统研究。因此，本文从交易成本经济学的视角出发，遵循交易特征与治理模式相匹配的原则，分析农地抵押贷款的交易特征及其交易风险，进一步探讨在既定交易特征约束下农地经营权抵押贷款治理模式的选择问题，并通过案例分析，提出完善农地抵押贷款治理模式的建议。

二、农地经营权抵押贷款研究的交易成本经济学分析框架

交易成本经济学的最大特点是关于契约理论的系统分析，其意义在于对交易特征、契约关系多样性进行研究，使人们了解契约关系治理的多样性选择，从而达到节约交易费用、减少交易风险的目的。因此关于农地经营权抵押贷款的研究也将基于该分析框架，重点关注其交易特征、交易风险、治理结构及其相互关系的问题。

（一）交易特征

在威廉姆森的交易成本经济学中将交易作为分析的基本单位，认为所有的交易均存在交易费用；而且交易的几乎所有经济问题均可直接或间接地作为契约问题来看待，其中契约主要指交易中双方或多方形成的关于买卖、抵押、租赁等关系的约定，其形式可以是书面契约、口头契约，甚至可以是“无言的”契约，比如在既定制度文化背景下形成的约定俗成的行为规范。而契约的交易费用由其交易特征决定，交易特征包括资产专用性、不确定性和交易频率三个方面。首先，资产专用性是指在不牺牲其生产价值的前提下，某项资产能重置于备择用途的程度，以及该资产被备择使用者重置的难易程度[19]54，其难易程度体现为该资产的流动性和转换能力，即流动性和转换能力弱的资产表现出较高的资产专用性。资产专用性有多种形式，包括地理位置专用性、人力资产专用性、物质资产专用性、专用资产等[20]62。而尼夫将交易成本经济学的理论应用于金融交易领域，指出金融交易行为中的资产专用性主要与资产的流动性有关[21]。其次，不确定性包括一级不确定性与二级不确定性。一级不确定性是指自然的随机变化与市场不可预测等所造成的不确定性，即外部环境造成的不确定性；而二级不确定性是指人的行为的不确定性，主要由有限理性和机会主义行为所致，而风险正是由不确定性所导致[20]62-63。最后，交易频率指同类交易重复发生的频率，我们可以根据交易的重复频率将交易分为偶尔交易和经常性的重复交易。通常情况下，经常性的重复交易更能降低单次的交易费用。

（二）交易特征与交易风险、交易费用

首先，交易特征影响交易风险的大小，交易特征一定程度上反映了交易风险形成的原因和程度。一般看来，较高的资产专用性通常伴随着较弱的流动性和转换能力，从而导致交易方承担较高的流动性风险；较高的不确定性，外部环境的不确定和人的行为的不确定会导致市场风险、政策风险、违约风险等一系列风险，同样较高的不确定性会增加交易的难度。

其次，交易特征决定了交易费用的大小。由于对交易费用进行测度本身是一件非常困难的事情，因此交易成本经济学通过比较各类交易的交易特征，进而比较其交易费用的大小。一般来说，较高的资产专用性伴随着弱流动性会使拥有专用性资产的一方在退出交易时变得非常困难，即伴随着较高的转换成本或退出成本，给交易者带来较高的交易费用。由于存在不确定性以及信息不对称，为了降低不确定性带来的风险，交易者就需要付出更多搜寻成本、监督成本等，因此高不确定性必然伴随着较高的交易费用。在资产专用性与不确定性固定的情况下，较低的交易频率由于无法形成规模效应往往会导致较高的单笔交易费用，而这种情况尤其是在需要建立另外的专门治理结构来解决交易问题时显得更为严重，因为建立专门治理结构往往需要付出额外的费用，而当交易频率过低时，可能会因收益无法弥补该笔额外费用而产生一定的损失[20]107-108。

（三）交易特征与治理结构

根据交易成本经济学的一般原理，任何交易都是通过契约关系进行和完成的,这些契约包含着规范交易的治理条款，通过这些条款规范交易双方的行为方式、利益格局和环境变化时的决策程序或再谈判规则，因此形成了一系列不同的治理结构。威廉姆森认为，“提供一个足以支持具有成本费用优势的解决方案的治理结构，以缓解不完备契约产生的风险”是探讨交易治理问题的目标[19]64-65。而如前文所述，交易费用的测度本身难度非常大，因此只能通过比较两类或几类不同治理模式之间的交易费用，选择一个成本最优的治理模式。由于交易特征决定着交易费用的高低，因此在比较选择治理结构时，需要用差别比较的方式将各种治理结构与其相适应的交易特征匹配起来，以达到节约交易费用的目的。

农地经营权抵押贷款属于金融交易的一种类型，亦属于交易活动的一个子类，因此本文以威廉姆森的交易成本经济学为理论框架，对农地经营权抵押贷款的交易行为进行深入分析。本文的研究是在既定的制度背景下进行的，分析的起点是农地经营权抵押贷款交易的交易特征，揭示其交易风险，在基于优化交易费用的原则指导下，将与交易特征相适应的治理模式匹配，选择一个适合于农地经营权抵押贷款的治理模式，并通过案例进行分析论证。

三、农地经营权抵押贷款的交易特征

由于不同类型土地的产权规则及其资产特征存在差异，考虑到实践中农地经营权抵押贷款较多采用的抵押物为耕地，因此，为了可比性，本文借鉴汪险生（2015）将农地抵押贷款界定为“以耕地上设定的土地承包经营权进行抵押的融资行为”[22]的观点，从资产专用性、不确定性及交易频率三个方面阐述农地抵押贷款的交易特征。

（一）农地作为抵押资产有较高的资产专用性

在信贷交易中，抵押资产的专用性越强，即该资产越不易用于重新配置或转售，则该资产在该笔信贷交易中的保障功能越弱，其交易执行保证越差，交易就越不易达成。而作为抵押物的农地，具有以下资产特性。首先，农地具有较强的位置专用性。地理位置固定性是土地的基本属性，而且作为农业用途的土地本身的价值又受到当地自然环境、气候条件以及自然灾害的影响，因此农地具有较强的地理位置专用性特点。其次，农地细碎化特征使其位置专用性程度加强。受集体所有权与承包经营权分离的影响，农户自有农地细碎化、规模小的问题相当突出。据农业部数据显示，中国农户家庭平均承包土地面积为0.5公顷，户均拥有土地5.72块，平均每块0.087公顷[23]。农地的细碎化使交易的半径扩大，涉及的交易主体数量增多，并且由于各块土地资产的交易特征不一，加深了交易谈判的复杂度，交易成本大幅上升，从而使得农地重新配置和转售难度增加，其位置专用性程度加强。最后，产权管制与购买资格限制使农地资产具有较强的特定用途专用性。受制于现有的产权管制，根据“农村土地流转不得改变土地用途，农地只能农用”的规定，农地的处置权受限，从而将土地价值限制于农业用途内，大大降低了农地产权的升值空间，因此现有的抵押贷款业务中农地评估价值低，转让的升值空间小，极大地降低了供给部门对农地作为抵押标的物的可接受程度。此外，《土地承包法》明确规定只有集体经济组织成员才能享有土地承包经营权，此规定又将交易的主体限制于本集体经济组织内部成员，使得交易的流动空间又再次受到限制，流动性受到很大削弱[24]。综上，农地抵押贷款中的抵押资产具备较强的资产专用性特点。

（二）农地经营权抵押贷款交易存在较大不确定性

1.外部环境的不确定性。其一，农地经营权抵押贷款的法律政策存在不确定性。关于农地可否抵押的规定，中国现行《担保法》第37条与《物权法》第184条中规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”不得用于抵押。而政策的放松源于2014年中央一号文件在深化农村土地制度改革时，正式提出农村土地“三权分置”的概念，2015年国务院印发的《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，这一文件对做好农村承包土地经营权的抵押贷款等试点工作做了较为详细的规定。该意见还特别指出农地经营权抵押贷款试点工作已突破《物权法》第184条和《担保法》第37条的规定，因此提请全国人大常委会授权试点地区在试点期间暂停相关法律条款的执行[25]。因此，农地抵押贷款的实质是“农地经营权抵押贷款”，是基于“三权分置”的制度安排的。然而在法学领域，关于“三权分置”的争论非常激烈。关于“三权分置”下的经营权究竟是用益物权还是债权，目前尚未形成一致认识，由此就出现了关于“三权分置”法理阐释的困难和立法障碍，而法律上的不足与空白使得一旦出现纠纷将难以证实抵押的有效性[26]。同时，承包地的确权登记颁证工作虽在一定程度上强化了承包经营权的稳定性，但是确权并未明晰承包权与经营权之间的关系，对如何界定三项权利的权限仍没有明确答案。而农地处置问题又关系到农户的生计保障，而且《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》中明确规定“要充分维护农民集体对承包地调整、监督、收回等各项权能”，因此，金融机构对于违约情况下申请强制处理抵押物是否能得到法院支持存在较大的政策不确定性。

其二，农业经营面临外部市场环境与自然环境的不确定性。根据《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》第八条规定，“获得贷款应主要用于农业生产经营等合法用途”。也就是说，农地抵押贷款的资金用途以及还款资金来源主要是农业经营收入。这些资金的筹措是很困难的。因为：首先，农业经营利润本就不高。据2017年农业上市公司的A股数据显示，农业上市公司的平均净利润率仅为4.73%，而平均营业利润率更是仅为1.78%，足见农业经营的利润水平相对较低，市场环境相对不容乐观①。其次，农业相较于二三产业，其不仅仅单纯依赖于市场环境，还依赖于自然环境，而自然环境的多变性往往是人不可预测或不可逆转的，加上我国农业基础较为薄弱，对自然资源的依赖性强，再加上我国农业生产以家庭经营为主要组织方式，抵御自然灾害的能力较弱，农业保险的发育不够健全，对农业风险的分担十分有限。因此，自然环境的不确定性对农业经营的影响较大。

其三，农地经营权抵押的评估体系不完善。农地抵押贷款由于实施的时间较短，专业评估机构、评估师以及成熟的评估方法比较欠缺，导致评估价值不准确，无法反映农地经营权的真实价值，从而导致估值风险。此外，农地经营权的价值受到市场风险与自然灾害风险的影响，波动较大，加大了价值评估的难度，从而增加了估值的风险。为了规避该风险，实践中农地评估价值偏低。

2.行为的不确定性。行为不确定性产生的原因主要是行为人的有限理性与机会主义所致。在农地抵押贷款中，农户的信贷需求呈现分散化、规模小、季节性等特点。首先，农地的细碎化和小规模使得农户生产经营方面的贷款需求规模偏小，导致了单位交易成本高企；其次，抵押物的分散化、细碎化等特点使得金融机构的监管更加复杂，信息不对称问题突出，容易催生机会主义，使不确定性加深；再次，农业生产具有较强的时间或季节性，而办理抵押的手续繁琐往往会造成资金下达的时间与农户最佳的需求时机不吻合、农产品资金回收的时间与金融机构要求的还款时间不一致等情况；最后，农户作为贷款主体，其文化程度低、金融知识匮乏、信用记录缺乏，也会使供需双方的信息不对称问题更加突出，从而增加交易行为的不确定性。

（三）农地经营权抵押贷款的交易频率较低

对于非专用性资产来说，交易频率无论大小，市场治理结构都是其首选的交易方式，但是对于专用性资产来说，管理非标准的交易需要使用专门的治理结构，因此必然付出额外的成本，此时就得考察该成本的付出是否值得等问题。对于交易频率高的规模交易，其额外成本相对来说较容易得到补偿，而对于交易频率低的交易，则应当把需求相同但相互独立的交易作为一个整体来处理，即交易双方的依赖性以及交易的持续性即如何建立长期合作机制是解决该问题的主要办法[19]。在农地抵押贷款中，交易频率是低还是高，主要取决于参与主体的类型以及参与主体对信贷资金的需求程度。由于普通农户的贷款需求大部分与农业生产经营不相关，而与其生活需求相关，因此，从农户个体来看其交易的持续性无法保证。相较于普通农户，规模经营主体的资金需求多为农业经营需要，呈现一定的周期性，其交易持续的可能性更大，这是金融机构更倾向于向规模经营主体提供贷款的原因。综上，农地抵押贷款对于大部分的参与主体来说呈现出交易频率较低的特点。

四、农地经营权抵押贷款的交易风险

如前所述，农地经营权抵押贷款具有较高的资产专用性、不确定性及较低的交易频率等特征，因此，其交易活动存在以下几种主要风险。

（一）流动性风险

农地经营权的流动性风险主要由其较高的资产专用性所致。农地经营权作为抵押物，由于具有较高的资产专用性，使其存在流动性弱、不易变现的风险。目前来看，其流动性风险有两个方面：首先，流转平台等相关配套措施建设不完善。各地普遍存在缺乏农地流转平台、农地价值评估机构建设滞后、土地流转市场组织化程度低、流转程序繁琐复杂等问题。另外，由于各地的地理环境、资源禀赋差异较大，风俗习惯等也不尽相同，加上相关产权管制等背景使得全国性的农地经营权流转平台的建立尚无法实现。其次，农地流转总量虽有所上升但多为关系型流转。虽然农地确权一定程度上促进了农地的流转，2007—2016年全国农村土地流转面积从0.64亿亩升至4.71亿亩，占家庭承包土地总面积的比例由5.2%上升至35%[27]，但是实际发生的农地流转总体上并非是由价格主导的市场型流转，而是亲戚、邻里间的流转。农地流转发生于亲友邻居、同村村民之间比例高达88.48%，即流转主要为“村落里的熟人”间的关系型流转[28]。而这种关系型流转，使得农地经营权抵押贷款交易的需求方一旦发生违约，作为供给方的金融机构在进行抵押物处置时，面临极高的流动性风险，从而降低了金融机构供给的积极性。

（二）政策性风险

政策性风险主要是由法律政策的不确定性和不完善所致。由于农地抵押贷款在法律政策等顶层设计层面的不完善、不配套，有些甚至与现行法律规定相冲突，使农地抵押贷款面临较大的政策风险。而制度政策的持续性则是交易双方形成稳定预期的必要前提，因此，法律政策的不确定性降低了参与交易双方的经济预期，金融机构担心相关政策性文件失效或政策变化给自己带来不可预期的巨大经济损失。因此，即使目前有政策的支持，金融机构的供给意愿也不强烈。

（三）违约风险

违约风险主要是由农业经营面临的市场和自然环境的不确定性以及人的行为的不确定性所致。违约风险即借款方到期不能偿还贷款或不能足额偿还贷款而使贷款方遭受损失的风险。在农地抵押贷款中的违约行为主要包括被迫违约、逆向选择与道德风险等[29]。被迫违约是由于借款人不具备还款能力而导致的违约行为。由于市场环境与自然环境的不确定性，农业经营利润一直低下，亏损时有发生，特别是在自然灾害降临时，农户无法收回其经营所得时，被迫违约的情况就会发生。此外，由于评估体系的发育不健全，农户与金融机构之间存在严重的信息不对称以及农业保险发育不健全等问题，加剧了逆向选择与道德风险。据wind数据库显示，2016—2018年农林牧渔业的不良贷款率均稳居各行业前三。由此可见，农业贷款的违约风险是很高的。

（四）其他衍生风险

长期以来，由于我国农村社会保障体系不完善，使得我国农地还承载着重要的社会保障功能，而农民一旦失去土地，就面临附着在土地上的社会保障丧失，操作不当可能增加农村社会的不稳定因素，从而诱发相应的社会风险[30]。此外，农地确权虽然赋予了农地相对清晰的产权，但是由于农户与农户之间在农业生产经营中的集体性行为，以及相邻地块之间的利益相关性，农户与农户间易于形成利益共同体，从而加大金融机构在农户面临违约后处置抵押物的难度。

五、农地经营权抵押贷款交易的治理模式选择

（一）农地经营权抵押贷款交易治理模式的选择

交易成本经济学研究的目的就是用差别的方式将治理结构和交易的特征匹配起来,以节约交易成本，实现有效治理。假设不确定性充分大，我们将资产专用性与交易频率按程度进行分类，则交易特征及其所匹配的合同关系及治理结构之间的相互关系[19]97-103如表1所示。

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从上述农地抵押贷款的交易特征分析，现阶段农村土地经营权抵押贷款交易大部分呈现出资产专用性强、不确定性高以及交易频率较低的特征，基本属于混合型交易。在既定交易特征约束下，若完全按市场交易的方式推动农地抵押贷款，则会面临交易前的信息搜寻成本、事中执行成本以及事后的监督成本和违约处置成本大等问题，导致商业性金融机构参与农地抵押贷款的积极性不高的局面；若采用一体化治理方式，则会由于目前的交易频率较低产生一体化的成本无法弥补的风险。因此根据交易成本经济学的理论，农土经营权抵押贷款交易比较适合采用三方治理的混合交易模式，即通过作为第三方的农村中介组织，解决事前信息不对称、事后监督和管理等问题，从而达到节约交易成本、降低交易风险的目的，这也是目前大部分试点地区所采用的治理模式。但根据各地的市场发育情况、抵押物的规模以及交易主体的不同，在实践中仍呈现出差异化的治理模式，而这种差异化的结果也遵循着交易成本经济学的规律。当贷款方主要为普通农户，抵押物呈现规模小、细碎化等特征时，抵押资产的专用性程度较高，此时第三方中介组织的作用将非常重要，例如宁夏的“同心模式”、山东的“枣庄模式”等，多表现为“普通农户+乡村中介+正规金融机构”的形式；这里的乡村中介多为合作社（同心模式）、担保公司、金融服务公司（枣庄模式）或是当地政府部门（明溪模式）等。而当贷款方主要为规模经营主体，并能以规模化连片经营的土地作为抵押物时，则抵押物资产的专用性程度有所下降。随着土地流转市场的发育，一旦条件成熟，则可适当采用偏向市场的治理模式，例如“明溪模式”。但是由于我国农村目前的市场条件及制度基础还不够成熟，“明溪模式”虽采用了类似市场合约的方式，但仍然需要政府作为重要的参与方在其中承担一定的监管责任和分担一定风险，所以本质上仍是三方治理的模式。但相较于“同心模式”，“明溪模式”中第三方政府部门在交易流程中承担的责任与所起的作用相对更少，因此更偏向于市场治理的结构。

（二）“同心模式”和“明溪模式”的案例分析

1.适用于小规模经营农户的“同心模式”。同心县位于宁夏回族自治区中南部，是国家级贫困县，总人口39.8万人，其中农业人口30.2万人，占总人口的75.9%。由于地理位置偏远，经济发展落后，且以农业为主导，城镇化率较低，农地流转市场发育较为缓慢，使得当地的农户主要以小规模经营为主。因此参与主体的抵押物具有规模小、流转性差等资产专用性高、不确定性高等特点，农户的资金短缺难题非常突出。面对这一困境，同心县通过成立第三方组织——土地承包经营权流转合作社来进行反担保贷款使得农地抵押贷款的交易得到顺利开展。据2019年1月初宁夏吴忠市金融工作办提供的数据显示，同心县在农地抵押贷款试点的两年时间里，已为10 509户农户和10家法人经济组织发放农地经营权抵押贷款3.04万笔，金额达9.86亿元，户均贷款3.24万元②。

图1 同心县农地承包经营权抵押贷款交易流程图

同心模式即为“农户+合作社+金融机构”的模式，具体的交易流程如图1所示。首先，以村为单位成立土地经营权流转合作社，村民以其全部或部分农地承包经营权入股并抵押给合作社成为会员。然后，农户在申请贷款时，选择3户社员成立联保小组，在贷款行为中互为担保人，以分担债务风险；同时由合作社提供总担保，而贷款人则以其入股抵押的土地作为反担保。最后，农信社与贷款人、担保社员以及合作社签订贷款合同，同时合作社再与农信社签订总的担保协议，农信社审核无误后予以放款。一旦出现农户无法偿还贷款等违约行为时，则按合同或协议内容由担保社员或合作社代为偿还，同时代为偿还的社员或合作社将获得贷款人的农地承包经营权，直至贷款本息还清之后贷款人方可赎回其农地。

在同心模式中，土地经营权流转合作社作为农户与金融机构在信贷交易中的第三方中介组织，通过合作社的熟人关系网络，在交易中起到节约事前搜寻、甄别等信息成本，以及事后的监督管理成本，同时由于将贷款与抵押分离处理，一旦出现违约行为，金融机构无需处置抵押物，抵押物处置直接由第三方组织内部处理，这样可将金融机构的抵押物处置风险降为零，从而大大提升了交易的发生率。

2.适用于规模经营主体的“明溪模式”。明溪县位于福建省西北部，总人口近12万人，城镇化率达52.6%。明溪县出国人员1.32万人，约占全县总人口的11%，被誉为“福建旅欧第一县”和“海西内陆新侨乡”。福建地处东南沿海，经济较为发达，为明溪县的农村劳动力转移创造了良好的条件，而劳动力的转移使得明溪县土地抛荒现象严重。在此背景下，当地的农地流转满足了农业规模化经营的需求，截至2017年底，全县土地流转6.6万亩，占该县耕地面积35.5%左右，土地流转的转入方主要是新型农业经营主体，包括农民专业合作社、种养大户、农业企业和条件较好的农户等等，其经营模式主要有公司＋农户＋基地、农民专业合作社＋基地、种粮大户直接耕种等。由于土地流转及规模化经营，直接推动了农地抵押贷款的需求，2006年明溪县开始探索农地经营权抵押贷款的试点工作，截至2017年底该县已累计发放农地抵押贷款2 456万元③。

图2 明溪县农地承包经营权抵押贷款交易流程图

“明溪模式”的农地经营权抵押贷款多为农地流转贷款，贷款人主要是规模经营主体，而抵押标的物则多是“集中连片的土地经营权”。与小规模细碎化的农地相比，明溪县农地经营权抵押贷款交易中的抵押物资产的专用性程度较低。但交易的不确定性特别是外部不确定性及风险问题仍然严重。为了解决这一问题，明溪县在规模经营主体与金融机构的直接交易中，县农业部门以抵押担保登记单位的身份作为参与性主体介入其中[31]，成为重要的监管者与风险的分担者。明溪模式的交易流程如图2所示。首先，村民通过土地流转交易服务中心将土地流转到村委会，再由村委会将土地经营权流转给规模经营主体，签订相关流转合同；其次，符合条件的规模经营主体凭借土地流转合同到乡（镇）村级农业服务中心申请办理农地经营权抵押登记，并领取农地经营权证书；再次，规模经营主体凭借土地经营权证书、农业服务中心出具的抵押登记申请书等材料向金融机构提出贷款申请；第四，金融机构对贷款人进行资格审查，同时对抵押物进行价值评估；第五，金融机构与贷款人签订抵押贷款合同，并到县农业局办理抵押登记；最后，金融机构审批放贷。在明溪模式中，贷款人若发生违约行为，金融机构可直接处置抵押物，同时乡（镇）村级农业服务中心和土地所有人（村集体）负责协助金融机构做好抵押物的再次流转工作。为了进一步完善农地经营权抵押贷款的风险分担机制，明溪县政府每年提取一定的风险补偿金，作为农村土地流转担保的基金给担保公司或自行放贷的银行按其农村土地流转（担保）贷款总额的1.5%进行补偿。

在明溪模式中，由于抵押物的规模较大、经济较为发达、市场发育较为成熟，因此呈现出以市场合约为主的直接交易方式，做到了使交易成本最小化。同时为了防范其他风险，政府部门作为参与性主体介入其中，起到监督及风险分担的作用。

六、结论与建议

综上所述，基于交易成本经济学理论，我国现行农地经营权抵押贷款在交易过程中具有资产专用性较高、不确定性较高以及交易频率较低等特征。根据交易特征、交易费用与治理结构相匹配的原则，我国现行农地经营权抵押贷款交易较适合采用三方治理的混合交易模式，如此可适当降低交易费用，减少交易风险，同时提高金融机构参与的积极性。但由于参与主体、抵押物规模大小、农地流转市场发育程度的差异，具体治理模式的选择呈现出差异化特点。随着抵押物规模的增大、土地细碎化的减少、抵押物资产专用性的下降及当地农地流转市场发育愈成熟，则交易的风险愈低，治理模式愈倾向于选择偏向市场合约的治理模式，以达到优化交易成本的目的。

为了进一步节约农地经营权抵押贷款的交易成本、提高金融机构的供给积极性、降低交易风险，相关部门还应当从以下方面着手推进农地经营权抵押贷款深度展开。

第一，农地经营权抵押贷款的进一步发展有赖于农地流转市场的成熟以及规模经营主体的培育。首先，农地的抵押评估、抵押物处置风险都与农地流转市场的发育程度密切相关，因此应加大农地流转市场的培育力度，形成一个规范、开放、成熟的农地流转市场，促进形成农地流转的价格发现机制，有效降低交易成本和交易风险，从而使金融机构接受农地经营权作为抵押物；其次，农地流转市场的培育有利于促进农业规模经营主体的培养，而只有农业规模经营主体的壮大才能更好地释放农地经营权抵押贷款的真正需求。

第二，农地经营权抵押贷款的进一步发展有赖于政府的政策支持，以及立法层面的支持。虽然农地经营权抵押贷款在试点地区得到推行，但其操作办法与现有法律的实质性冲突仍然没有解决，这一不确定性增加了农地抵押贷款的交易风险。如何解决这一困境需要政府在顶层设计时予以考虑，对相关立法进行适当调整。

第三，应规范并提高第三方组织在农地抵押贷款交易治理行为中的信息传导能力与组织监督能力。现阶段，大部分农村土地流转市场发育不够成熟，而且大部分地区农户拥有的农地规模小、细碎化等问题使得三方治理模式成为必然选择。在此背景下需要引导第三方中介组织规范运作，理清农户到第三方中介到金融机构的整个流程；同时通过规范化的操作促进第三方中介事前的信息传导、事中的组织谈判以及事后监督管理、风险控制能力的提高，最后实现简化手续、节约交易费用、确保公平的目的。

注 释：

①数据来源：锐思数据库（www.resset.com），文中数据是笔者根据农业上市公司公开发布的统计数据计算所得。

②数据来源：苏锋著《吴忠优化金融生态提振脱贫信心》，载《宁夏日报》2019年1月4日第11版。

③数据来源：《2017年度明溪县农业局部门决算说明》，http://www.fjmx.gov.cn/zwgk/czzj/bmyjsgk/bmjsgk/201808/t20180803_1185127.htm.