国土空间详细规划背景下的片区交通影响评价研究

文｜南京市城市与交通规划设计研究院股份有限公司 彭佳 俞梦骁 杨涛

1 引言

2019年5月23日和5月30日，中共中央、国务院以及自然资源部先后发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》）、《关于全面开展国土空间规划工作的通知》（以下简称《通知》），标志着全国范围内各省级、市县、乡镇国土空间规划工作的全面展开，《意见》与《通知》中明确了国土空间规划分为总体规划、专项规划与详细规划，指出在市县及以下行政单元需要编制国土空间详细规划。详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，相对于以战略性管控、指引为主的国土空间总体规划，详细规划直面项目落实，是确保国土空间规划能够最终实施的抓手。

在经历了改革开放40多年的发展之后，中国各个大城市内的城镇体系结构、空间格局框架与土地功能已基本确定，新一轮国土空间总体规划实际上以城镇体系、空间格局的优化以及城市文化与生态资源的保护为主，因此各个城镇功能片区的详细规划会成为新一轮国土空间的重点。类似地，各大城市的基本交通框架、重大交通设施也已大体建成或经总体规划确定，难以有大的改动，因此各个详细规划单元的精细化交通规划、设计、管控是新的交通规划热点，解决问题的思路也从单纯的交通子系统、设施层面的规划设计向交通与国土、产业、空间的融合发展转变，从单纯的交通规划层面的思考向面向落地项目的全生命周期（规划、设计、管控、运营）的交通技术支持转变。

虽然《意见》与《通知》中明确要求国土空间规划需要进行资源环境承载能力与国土空间开发适宜性“双评价”，其中包含交通承载力评价的内容，但还是针对国土空间总体规划层面的宏观交通系统评价。并且目前各大城市的国土空间规划还处于总体规划阶段，交通系统的规划与设计也较多关注宏观层级的交通体系规划。

目前在实际项目中，交通影响评价也以针对全市层面的宏观交通承载力评估与针对单个地块的报建阶段交通影响评价为主，针对详细规划层级下的片区交通影响评价方法技术要求、理论研究、项目实践均有所不足。在片区详细规划、精细化的交通规划设计越来越成为城市交通规划设计新的热点的趋势下，本文分析针对片区详细规划层面的交通影响评价的研究目标和意义，总结并归纳了片区交通影响评价的基本方法，研究结果可为详细规划片区中的交通影响评价与交通规划设计提供新的思路与方法借鉴。

2 意义与目标

2.1 片区交通影响评价的特征

报建阶段的地块交通影响评价已经形成了相当成熟的项目管理制度与项目体系流程，国家、省、市各级交通影响评价规范也大体成形，而针对详细规划的片区交评概念较为新兴，关于片区交评的编制内容和技术规范尚且在研究中，国内类似项目经验也较为缺乏。

报建阶段的地块交评，其内部往往仅为单一项目，土地利用性质相对单一，内部道路基本为地块内部道路，不属于城市道路范围。地块交评的外部交通系统分析和改善更加重要。而片区交通影响评价，通常片区内用地性质多样，片区内部道路为城市道路，更需着重内部交通系统的分析和改善，包括设施布局改善、服务水平和交通组织优化。片区内外衔接往往是通过城市的重要交通通道、枢纽节点实现，因此内外衔接交通分析广度和考虑因素较多。整体交通影响评价的复杂程度、研究广度和深度均超过地块交通影响评价。

报建阶段的地块交评与针对详细规划的片区交评主要工作区别如表1所示。

2.2 国土空间详细规划下片区交通影响评价的意义

《意见》和《通知》中明确要求，此轮国土空间规划要“统筹协调、强化实施”，即要实现各级规划与上位规划的贯彻、衔接以及对下位规划的约束、指导，要确保规划的最终落地实施，同时需要进行资源环境承载能力与国土空间开发适宜性“双评价”。为了实现此目标，在城市土地利用层面规划与设计之外，需要在各个层次对交通系统进行规划、评估、组织和设计，与土地利用对应的各个层次交通系统的工作如图1所示。

表1 报建阶段的地块交评与详细规划阶段的片区交评工作内容对比

图1 城市土地利用与交通系统各个层次需要的工作

而目前，在片区详细规划的层面，普遍存在上位规划与下位的设计之间脱节的现象，片区详细规划并未充分考虑各个设施系统在同一空间内的协调，且落地阶段的设计难以贯彻上位规划的思想。同时，详细规划着重于片区功能、空间结构、土地利用的规划方面，并未充分核算片区交通系统对土地开发的承载能力，以及地块开发后交通系统可能产生的问题、矛盾所在。

因此，详细规划阶段的片区交通影响评价具有承上启下的特点，开展此项工作具有以下三大重要意义：

（1）从解决实际问题层面，可以落实片区的交通系统规划，解决土地开发与交通系统的矛盾，可以在片区尚未建成之前，对片区交通现状、存在问题和未来可能产生的交通影响有总体的认识判断。

（2）从纵向层面，可以向上衔接城市总体规划和综合交通规划，贯彻上位规划和各个交通专项规划的指导思想，整合各个交通系统要素，向下指导下一步道路交通设计乃至施工图设计，引领后续工作开展。可以避免在片区投入使用之后，又发现交通系统与土地开发、交通需求存在较大矛盾，需要开展片区交通改善，因而陷入“被动挨打”的境地。

（3）从横向层面，可以以国土空间下的片区详细规划为平台，进一步与片区的详细规划和城市设计相协调，实现城市与交通的反馈互动，打破各个子系统之间的壁垒，协调各个子系统，促进详细规划的合理编制与实施落地。

3 片区交通影响评价方法研究

报建阶段的地块交通影响评价已经形成了比较成熟的技术方法，因此本文主要探讨片区交通影响评价与地块交评的不同之处，以及片区交评需要特别关注之处。

3.1 片区交评的范围、期限与主要研究内容

与地块交评不同，片区交评的研究范围应有两个层次：重点研究范围和扩展研究范围。重点研究范围一般是详细规划的编制范围，扩展研究范围为控详编制单元周边的重要交通设施和交通节点，如邻近或围合控详单元的城市快速路、高速公路、大型互通立交及控详编制单元周边明显的交通瓶颈等。同时需要对控详编制单元与城市中心、机场、火车站等大型客运枢纽的连接通道进行评价。

控制性的详细规划一般也没有编制年限，但片区交评由于有交通需求预测的部分，因此需要制定交通影响评价的目标年，一般应与所在城市最新一轮国土空间总体规划的编制年限一致。

片区交评的主要内容与地块交评大体类似，一般分为现状与规划解读、交通需求预测、交通系统与土地开发的协调性评价，但研究范围不再针对单个或若干地块，而是需要针对整个详细规划编制单元。

3.2 交通需求分析的要点

片区交评交通需求分析的方法与地块交评类似，采用四阶段法进行交通模型建立和交通需求预测。但由于片区交评存在内部城市道路，同时用地性质多种多样，与地块交评的需求预测也有很大的不同，需要关注以下要点：

（1）如果研究片区交通出行基本模式未定，为了根据交通系统的容量确定研究片区未来交通的发展模式，建议进行情景测试，设定不同的小汽车/公交/慢行出行的比例，判断在控详规划的开发强度之下，采用不同出行模式下路网的运行情况和承受能力。

（2）现状已有的快速路、骨架干路的交通需求预测的交通量分配结果，应当与这些道路上的现状交通量进行校核。

（3）为了保证交通影响评价的结果能真实，在片区交评中，除了机动车的出行量分析之外，加入轨道交通、常规公交、非机动车的交通需求预测。

（4）如果是开发强度很高的商业地区或以旅游、景观开发为主的片区，建议加入行人步行廊道和步行需求预测；如果是以产业为主的开发片区，则需要加入货运交通需求预测。

3.3 交通影响评价的要点

由于片区交通影响评价研究范围内的道路数量较多，建议在进行评价前按照片区空间布局和土地利用特征，关注道路在交通、生活、生产、生态等方面的完整功能，对道路进行功能性分类，根据各类功能的侧重程度，道路可分成交通性、公共性和生活性道路三类，如表2所示。

片区对外交通设施的评价主要包括两个部分：片区快速路出入口评价和跨片区通道评价。而对内部路网评价的研究方法与地块交评的研究类似，一般需研究其路段和重要交叉口的服务水平、饱和度情况。

与地块交评偏重于对机动车、路网系统的评价不同，片区交评除了需要对路网进行评价外，应特别注重对公交、步行与自行车系统以及停车交通系统的评价，这几类系统的评价要素如表3。

3.4 交通系统的优化与对详细规划的反馈

如果交评的评价判断是交通系统不能满足片区开发的要求，应建议协调多方部门对片区详细规划进行优化。根据交评提出的优化建议，优先对各个交通系统进行优化，优化后如果依然无法满足片区开发的要求，则应考虑对规划用地性质及其开发强度、乃至空间结构进行优化调整。

对各交通子系统的关键问题提出的改善建议，应本着尽量减少既有性详细规划改动幅度的原则，如果出现交通设施容量不足的情况，应首先考虑通过交通组织手段引导和平衡交通流分布；其次考虑增加容量的可能性，并且尽可能优先增加公共交通设施容量；最后考虑调整用地开发规模、路网结构乃至调整用地性质与空间结构。改善建议优先顺序如下：

（1）不改变设施规划，通过交通管理、交通组织措施优化详细规划；（2）不改变设施规划，改善详细规划的相关指标；（3）改善详细规划的节点性交通设施；（4）改善详细规划的通道性交通设施；（5）改善详细规划的总体结构布局。

如果交评中对既有的详细规划有调整，宜对各交通子系统逐个列出调整建议，反馈调整建议应精确到详细规划图上的每个调整位置。

表2 道路功能分类表

表3 公交、步行与自行车以及停车系统的主要评价要素

4 结论

在国土空间规划开展的背景下，本文研究分析了针对片区详细规划层面的交通影响评价的研究目标和意义，总结了片区交通影响评价与地块交评的不同，归纳了片区交通影响评价的基本方法。由于国内各大城市的空间结构、交通框架已大体确定，未来的规划重点以片区级的落地性详细规划为主，本文结果对于详细规划编制片区的交通影响评价方法具有一定的参考和借鉴意义。本文的主要结论与思考如下：

（1）片区交评是在针对片区的国土空间详细规划的平台上，判断交通系统对国土空间开发的承载能力，并贯彻承接上位规划和约束引导下位规划的重要手段。

（2）针对详细规划片区的交通影响评价与地块交评有较大不同，需要更多关注内部道路的评价与优化以及公交、慢行、停车等非机动车系统的评价与优化。

（3）片区交评的需求预测，需要根据片区的开发特征，明确是否需要划分交通小区、进行情景测试、进行除机动车方式以外的需求预测。

（4）片区交评的评价中，需要关注道路系统的分级分类、片区对外交通节点的评价研究，并不能忽视公交、慢行、停车等非机动车系统的评价。

（5）片区交评的优化措施需要提出对详细规划的改善反馈建议，但应本着尽量减少既有性详细规划改动幅度的原则。