行政协议中行政优益权的法律规制

李于兰 何慧敏

【摘 要】 本文采取实证研究的方法，通过分析55件行政诉讼案例样本，发现司法实践中行政优益权行使存在权力滥用、程序违法以及漠视协议相对人权益的问题，并在此基础上从规范行政优益权的行使条件、遵循权力运行的正当程序规则和完善协议相对人的事后救济制度等方面提出完善行政协议行政优益权法律规制的法治建议。

【关键词】 行政协议;行政优益权;法律规制

随着新行政诉讼法将行政协议正式纳入行政诉讼的受案范围，学界对包括PPP协议在内的行政协议的研究也日趋增温，已成为学术热点话题。目前，学者们大多探讨了行政协议的判断标准、审理规则以及协议履行等问题，而对于行政协议中行政优益权的理论探讨和实务观察较少。为此，本文除了对行政优益权自身的内涵及内容进行研究外，主要采取实证研究的方法对行政优益权的行使进行研究，通过分析55件行政诉讼案例样本，发现司法实践中行政优益权行使的主要问题，并在此基础上提出完善行政协议行政优益权法律规制的法治建议。

一、行政协议中行政优益权的特点

行政优益权由行政优先权和行政收益权组成，是行政机关及其行政人依法享受的在职务上和物质上的优益条件。这是一般意义上的行政优益权，而行政协议中的行政优益权有其特殊性。它是行政机关在行政协议领域对行政相对人所享有的各项具有强制力的特权，具体表现为，在行政协议的订立和履行过程中，行政机关对行政协议享有监督权、指挥权、单方变更权以及解除权。

在行政协议履行过程当中，既有行政主体的参与，也有私主体（行政相对人）的参与。行政机关所追求的公益难免会与私主体追求的私益产生一定的冲突。为了更好的调和这种冲突，防止公共利益受到侵害，有必要赋予行政机关对协议活动的指导权与监督权。此外，在行政协议的目的无法实现，或者继续履行行政协议将会导致公共利益受损的情况下，行政机关可以单方做出变更、解除行政协议的决定，而不必经双方的意思合意。

二、行政协议中行政优益权行使的问题

为了更好地了解实践中行政优益权的行使问题，笔者利用中国裁判文书网进行案例收集，以“行政优益权”为关键词，以2019年3月1日为截至日期，将案由限定为行政案由，共检索到了111篇行政裁判文书。随后，对这111篇文书进行逐一阅读，在排除重复案例、无关案例后，共得到55篇有效案例，本文即以这55件案例作为分析样本展开分析。

筆者通过对55篇行政裁判文书的阅读和分析，发现行政机关在行政优益权的行使过程中存在行政优益权滥用、违反法定程序以及漠视协议相对人权益的问题。

1、滥用行政优益权

行政机关滥用行政优益权在行政协议履行过程中具体体现为行政机关不依法行使单方变更、解除权。在行政协议的履行过程中，行政机关对协议相对人而言享有行政优益权，但是该优益权并非毫无限制，只有出于公共利益需要、行政管理目标需要或者其他法定事由方可行使。然而在实践中，存在行政机关以公共利益、行政管理之名滥用行政优益权的情形，也存在行政机关在缺乏法律依据的情况下行使行政优益权的情形。前者如葫芦岛市住房和城乡建设委员会一案，[1]被告葫芦岛市住房和城乡建设委员会在原告习广宁对其违约行为已明确表示愿意承担相应的违约责任，并且未对国家及被告利益造成损失的情况下依然解除行政协议，并且多次以其享有的行政优益权为抗辩事由。行政机关提出了行使行政优益权的主张，但却并没有提供实际依据。后者如刘贵宝与南京市六合区竹镇人民政府一案，[2]本案中，被告六合区竹镇人民政府以本无法律依据的建设工程搬迁安置补偿纠错实施方案及会议纪要单方解除与原告刘贵宝签订的行政协议，自然其行政优益权的行使也缺乏法律依据。

2、程序违法问题

笔者在本次实证研究的过程中发现，有5个案件涉及到程序问题，其中4个案件存在程序不合法的情形，1个案件虽程序上有瑕疵，但是并不违法。这五个案例涉及到的程序违法问题主要有三种类型，一是送达程序违法，二是未告知协议相对人所享有的程序性权利，三是超过法定的办案期间。博罗县国土资源局一案涉及到的是前两种类型的程序问题。[3]在本案中，博罗县国土资源局本应该采取直接送达方式送达催缴通知和解除通知，但却采取了邮寄送达的方式。并且在解除该行政协议严重影响到协议相对人财产利益的情况下，没有告知被上诉人权利救济途径。湖南雪峰房地产开发有限公司一案，[4]涉及到的也是第二种类型的程序问题，在本案中，怀化市国土资源局在解除协议前，没有事先告知湖南雪峰房地产开发有限公司享有陈述和申辩的权利。福鼎市康华房地产开发有限公司一案涉及的是第三类程序问题，[5]本案中，法院根据《福建省行政执法程序规定》的立法精神，认定被告福鼎市国土局办案期限超过五年违反了程序正当性原则。程序如若不能得到规范的履行，权益又何来的保障。

3、漠视协议相对人权益

除了行政机关滥用行政优益权、违反法定程序行使行政优益权会侵犯协议相对人的合法权益外，行政机关在行使行政优益权之后，不积极采取补救措施、不依法履行补偿义务同样会侵犯协议相对人的合法权益。实务当中不乏有这样的案例，比如在陈美兰案中，[6]防城区政府基于行政管理需要提前使用了陈美兰的土地，属于行政优益权的行使。在此期间，造成了上诉人无法利用该土地，对于该损失，行政机关并未予以补偿。又如在原告温州星都鞋业有限公司案中，[7]被告因104国道建设工程的需要，依法收回出让合同范围内的部分土地使用权用于工程建设用地，这本属于行政机关依法行使行政优益权的范畴，但是其在单方解除协议后，未及时做好事后的协调安排工作，最后给温州星都鞋业有限公司造成了损失。笔者认为，这种漠视协议相对人合法权益的行为是不可取的。

三、行政协议案件行政优益权的规范建议

“任何有权力的人都容易倾向于权力滥用，这是一条亘古不变的规律，在使用权力的时候，有权力的人会一直使用到权力临近极限时才停下来”。有权力，亦应当有规范权力行使的举措。

1、规范行政优益权的行使条件

目前，我国仍未有关于行政优益权行使条件的明确规定，但是在学界和实务中通常认为行政机关可以基于公共利益需要、行政管理需要、法律规定、协议约定或者情势变更等条件行使行政优益权。在实务中，行政机关以公共利益之名行使行政优益权是最常见的情形，其他的行政管理需要、法律规定、协议约定或者情势变更等情形归根结底仍是基于公共利益考虑的体现。然而在实务当中，行政机关对公共利益一词存在误解，简单地将公共利益理解为多数人的利益，虽然公共利益体现出来的是多数人的利益，但是多数人的利益并不能完全反应公共利益的内涵。对公共利益的理解，应当遵循正确的价值理念，将公平正义价值纳入到公共利益的考量之中，而非仅仅从数量上去判定。提到公共利益，就不得不提个人利益。在行政机关履行行政优益权时，也因对二者的误解造成了诸多麻烦。实务中常把二者割裂开，似乎两者是水火不容的关系。笔者以为，公共利益与个人利益只是选择上的先后顺序关系，而非对立排斥的关系。假如二者相冲突，应当优先维护公共利益，但并不意味着全然抛弃个人利益。只有充分理解公共利益的内涵，理清公共利益和个人利益的关系，才能正确行使行政优益权，更好地实现行政协议的目的。

2、遵循权力运行的正当程序原则

权力犹如猛虎，正当程序好似铁笼。只有把猛虎关进铁笼里，限制其活动范围，才能保证其不伤人。恪守正当程序原则规则，不仅要求行政机关在行使行政优益权时遵循相应的程序要求，还要求行政机关保障、维护协议相对人的程序性权利，在行政优益权行使过程中具体表现为向协议相对人告知其单方变更、解除行政协议的事实、依法送达解除通知，并告知其享有的救济性权利。正当程序所要求的程序正义，并不是最高正义，而是最低限度的正义。恪守正当程序原则规则，正是为了守住权力运行的底线，不让其触犯协议相对人的权益。正如韦德所说“程序不是次要的事情”，只有依靠程序，保证程序的公正，才能更好地维护双方的合法权益，保证行政优益权得到良性的使用。

3、完善协议相对人的事后救济制度

行政协议中行政優益权是针对协议相对人而言的，实际上是在公共利益和个人利益相冲突时，将公共利益置于首要地位，优先保障公共利益，这就使得私主体的个人利益受到一定的影响。在这种情况下，理应对采取一定的救济或者补偿措施，兼顾对个人利益的保护。实务中行政机关在行使行政优益权之后经常出现掉线的情况，对于行政优益权的行使造成协议相对人受损的情况置若罔闻。为解决这一问题，需完善对协议相对人的事后救济制度，严格落实补偿措施，遵守《行政诉讼法》第七十八条之规定。行政机关在单方变更、解除行政协议后，应当处理解除出让合同的后续事宜，以行政职权积极实现合同解除的权利。对协议相对人造成损害的，应当承担采取补救措施或者赔偿损失责任。健全协议相对人对于行政机关事后拒不履行协议的救济渠道，保障协议相对人能够通过行政复议、行政诉讼等渠道行使自己的权利。

四、结语

在行政协议关系中，协议双方之间并不是一种完全平等的关系，二者时常会存在利益冲突，因此，需要通过规范行政优益权的行使条件、遵循权力运行的正当程序原则、完善协议相对人的事后救济制度等措施来保证行政优益权的良性使用。如此，才能在行政协议的履行过程中实现行政机关与协议相对人的双赢。

【注 释】

[1] 具体案情参见辽宁省葫芦岛市中级人民法院（2018）辽14行终119号行政判决书.

[2] 具体案情参见南京市六合区人民法院（2016）苏0116行初57号行政判决书.

[3] 具体案情参见广东省惠州市中级人民法院（2017）粤13行终137号行政判决书.

[4] 具体案情参见湖南省怀化市鹤城区人民法院（2018）湘1202行初44号行政判决书.

[5] 具体案情参见福建省福安市人民法院（2017）闽0981行初131号行政判决书.

[6] 具体案情参见广西壮族自治区高级人民法院（2018）桂行终881号行政判决书.

[7] 具体案情参见浙江省瑞安市人民法院（2017）浙0381行初116号行政判决书.

【参考文献】

[1] 胡建淼.行政法学（第二版）[m].法律出版社2003.151.

[2] （法）C.L.孟德斯鸠著;彭盛译. 论法的精神[M]. 北京：当代世界出版社， 2008.01.

[3] 许鹏、乐巍. 行政协议单方变更权的司法审查[J]. 人民司法（应用），2016.22.

[4] 王国旭. 公私合作背景下行政优益权司法认定的变革与重构——以155份裁判文书为样本， 深化司法改革与行政审判实践研究（下）——全国法院第28届学术讨论会获奖论文集[C].2017.

[5] 许春晖. 正当程序：滥用程序权的判断标准[J].法学评论， 2019.2.

【作者简介】

李于兰（1999—）女，土家族，重庆秀山人，江苏大学法学院学生，研究方向：行政法.

何慧敏（1997—）女，汉族，河南驻马店人，江苏大学法学院学生.