我国环保类PPP项目现状、问题及建议

李瑶

[摘 要] 自PPP模式兴起之后，全国各级政府也根据中央的相关指示，在自己所管辖区域内大力推进PPP项目建设，众多项目陆续投入开工。但PPP项目的公私双方通常具有截然不同的利益诉求，导致现在的PPP项目在具体执行中往往会存在各种各样的问题，特别是回报机制单一的环保类项目。文章探索我国环保类PPP项目的特点、现存问题，并针对这些问题提出合理的解决方案。

[关键词]PPP;环保类项目;社会资本

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.26.038

1 PPP模式下的环保项目

1.1 环保类PPP项目的现状

党的十九大报告中提出“建成富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义文化强国”，其中增加的“美丽”则指出了污染防治的重要性。[1]自PPP模式兴起之后，全国各级政府也根据中央相关的指示，在自己所管辖区域内大力推进PPP项目建设，众多项目陆续投入开工。根据PPP服务平台数据，截至2018年2月，全国范围内的PPP入库项目数已达到7383个，其金额已达到将近11.36万亿元。从全国PPP项目库总量构成来看，截至2017年7月，生态建设和环境保护类项目836个，投资额8413亿元，占入库项目总投资的5.09%，位列各行业前五，极大程度上激发了社会资本进入环保类PPP项目的积极性。

1.2 环保类PPP项目的特点

目前，我国环保类PPP项目主要是BOT及TOT这两种类型，联合PPP项目自身所具有的特点，可以发现我国环保类项目主要具有以下四个特点。

1.2.1 投资金额大

由于环境基础设施项目体量大、投资金额高，同时，PPP项目库适合社会资本介入的环保项目较少。

1.2.2 资本回收期长，难以监管

其所签订的合同多数在二三十年以上，资本回收期较長。部分地方环保项目前期准备不充分，通常缺乏全面而有效的项目评估，从而导致项目实施后风险管控力度大。

1.2.3 回报渠道单一

不同于医院、高速公路等基础设施建设项目，环保项目很难直接向终端用户收费，目前主要是采取政府付费的方式，政府部门往往会更加精心地设计环保项目建设中所涉及的相关费用，使社会资本回收成本难度加大。

1.2.4 风险与不确定性高

由于我国经济发展具有不平衡性，各地方政府的融资能力、偿债能力差异大。另外，部分地区的政府部门专业知识欠缺严重，同时官僚主义作风致其信誉低下。这些因素可能对社会资本方回收资本与进入环保市场产生了约束，也导致了环保类PPP项目的可持续经营伴随着较高的风险及不可预测性。

2 我国PPP模式下环保项目所存在的问题

2.1 未形成合理的系统性定调价机制

环保类PPP项目运营周期一般长达数十年，且该行业盈利情况受技术升级、设备改造和人工成本上涨等因素的影响较大，目前绝大多数环保行业企业没有合理的调价机制，确保其经营过程中的保本微利。[2] 例如，污水处理行业会因为收费标准得不到及时调整而导致企业亏损运营，甚至对企业的正常生产经营造成直接影响。

2.2 缺乏项目动态测评机制

在长达数十年的项目运营期中，政治环境、社会环境、市场环境等都是时刻变化的，政府方和社会资本方就该项目未能建立一个长期、定期的绩效测评机制，这很可能导致项目不能紧跟各类环境的变化，及时调整项目实施方案，从而出现效率低下、收益不佳等不利于项目发展的情况。[3] 例如，在青岛威立雅污水处理项目中由于当地政府与社会资本签订合同时，仅从当时市场条件出发，未长期考虑项目的发展，导致合同的内容频繁变更及谈判时间冗长。

2.3 政府缺乏完善的监察机制

在推动PPP模式时，重新界定政府的职责十分重要。在PPP项目中，政府部门所转让的仅是经营权，但很多项目的实施背离了该目标，出让了部分或者全部完全意义上的产权，实现社会资本专营。[4]从而导致在后期项目出现问题时，往往会出现责权不明的情况。

3 对我国PPP环保项目现存问题的建议

3.1 合同具有可持续性，避免后期大调整

政府与社会资本签订正式合同前，收集类似PPP项目的相关数据，来避免实施阶段对价格进行较大调整。确保合同能更大限度地符合项目建设和运行实际情况，加强对项目的建设投入、成本等敏感因素的掌控，保证PPP项目经营期间的稳定性，也保证合约的有效性。[5]

3.2 鼓励PPP运营期回报价格动态调整方式

在PPP项目合同协议中约定价格调整办法，以成本和行业平均利润为基础合理定价和调价，根据物价指数的变化、经营成本的变化、行业平均利润的变化来调整回报价格，以进一步控制项目的运营风险，更好通过收益和风险的合理分配调动市场的内生潜力和活力，促使社会资本更加积极参与PPP项目。[6]

3.3 加强对运营商的监管，保障服务质量

政府应加强信息透明化程度、加快PPP专业人才队伍的培养及PPP项目基本监管制度的建设等，以提高社会资本进入环保类项目的积极性。特别是与公众生活和健康息息相关的环保项目，如污水处理、垃圾处理等，所以必须在实施监管时认真负责，落实绩效考核。[7]

4 结 论

目前，我国政府和社会资本方合作时，仍是“一刀切”的管理模式，未实现具体问题具体分析，这不利于我国环保类PPP项目落地及其发展。对此， 我们应该建立完善的项目数据库，通过数据量化分析环保类PPP项目现存问题。同时，政府部门需完善对环保类PPP项目的相关制度，项目落地前应全面评估该项目的能力及影响因素，保证PPP执行后的动态调整。

参考文献：

[1]王媛媛.我国污水处理公私合作（PPP）项目成败影响因素研究[D].武汉：华中科技大学，2016.

[2]孙庭.PPP模式中的调价机制研究[J].中国工程咨询，2016（11）：34-35.

[3]徐祥. 准经营性PPP项目回报机制研究[D].成都：西南财经大学，2017.

[4]王雪.PPP模式下污水处理行业的政府监管研究[D].呼和浩特：内蒙古大学，2017.

[5]王洪强，张梦情，程敏.PPP项目动态调价机制与利益相关方敏感性研究——以污水处理PPP项目为例[J].价格理论与实践，2017（8）：148-151.

[6]高华，孙赵航天，程风华.污水处理PPP项目价格形成与动态调整机制研究[J].价格理论与实践，2016（11）：130-133.

[7]张璞，王丽萍，兰丹，等.污水处理PPP项目定价机制研究[J].价格理论与实践，2017（2）：153-156.