锡林郭勒盟生态文明体制改革情况调研报告

罗虎在

党的十八大以来，我国生态文明建设决心之大、力度之大、成效之大，根本在于习近平生态文明思想的科学指导。认真贯彻落实习近平总书记对内蒙古重要讲话重要指示精神，必须深化生态文明体制改革，大力推动生态优先、绿色发展，坚定不移走高质量发展的新路子。通过对全盟生态文明体制改革情况的调研，对于我们不断总结经验、发现问题、理清思路，推动习近平生态文明思想和习近平总书记重要讲话重要指示精神落地生根、开花结果，具有十分重要的意义。这次调研，有些是日常在基层调研掌握的情况，有些是以书面方式进行的了解，从生态文明体制改革的背景、具体做法和成效、存在的问题和对策等方面，作一些梳理研究。

一、改革背景

建设我国北方重要的生态安全屏障，在祖国北疆构筑起万里绿色长城，这是习近平总书记对内蒙古的战略定位和重要要求。就锡林郭勒盟来讲，加强生态文明建设的重要性在于：一是锡林郭勒草原是内蒙古草原的主体部分，可利用草原面积占全区的26.5%，生态类型多样，境内有国家级自然保护区2个、森林公园2个、湿地公园3个，自治区级自然保护区7个，生态地位极其重要；二是锡盟位于首都北京正北方，草原、森林、湿地、荒漠、沙地等陆地生态系统齐全，在空间位置上对京津冀地区的生态环境具有很强的影响力；三是草原生态系统是锡盟产业发展、农牧民稳定增收、边疆稳固的重要基础，实现生态良好事关经济社会发展大局，事关民族团结和睦和群众幸福安康。保护好建设好锡林郭勒草原，实现天蓝地绿水清气爽，是各级党委、政府的重大政治责任，也是各族干部群众的共同愿望。长期以来，历届盟委、行署班子高度重视草原生态保护建设，在实践中不断深化改革创新，积极探索务实管用的制度措施，取得了积极成效。

上世纪八十年代中期，锡盟在全国草原牧区率先推行“草畜双承包”，落实草牧场“双权一制”，牧区生产力空前释放。但是随着牲畜头数急剧增长，草原生态负荷越来越重，加之气候条件、自然灾害、生产开发、监管滞后等原因，草原生态功能大幅下降，发展与保护的矛盾日益凸显。1999年到2001年，全盟发生干旱为主、多灾并发的严重自然灾害，西部荒漠化草原和部分典型草原近5万平方公里“寸草不生”；中部浑善达克沙地流动半流动沙丘不断增多，沙漠化土地面积以每年130平方公里的速度扩展；东北部草甸草原也出现大面积退化沙化。草原生态严重退化、畜牧业经济遭受重创、牧民收入大幅度下降、生态屏障作用削弱的严峻形势，引起了党中央、国务院的高度关注。

进入新世纪，国家相继实施京津风沙源治理、生态移民、退耕还林、舍饲禁牧、草原生态补奖等政策和生态建设工程，锡盟借助生态修复项目支撑，深刻反思、吸取教训，统筹考虑草原生态保护和经济社会发展，先后提出并实施“围封转移”“一转双赢”“两转双赢”，在加强生态保护建设上发挥了重要作用。通过制度建设和工程措施，全盟草原生态得到有效恢复，但保护制度不完善、针对性不强的问题仍然突出，如何从源头上保护好草原生态，构建起系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，是摆在全盟上下的一个现实课题。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深刻总结人类文明发展规律，将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，将坚持人与自然和谐共生纳入新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略，将绿色作为新发展理念的重要组成部分，将污染防治作为三大攻坚战的重要内容，理论高度、推进力度、改革深度前所未有。习近平总书记高度重视内蒙古生态文明建设，反复要求筑牢生态安全屏障、构筑万里绿色长城，积极探索走以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子，为新时代内蒙古发展擘画了美好蓝图，为我们深化生态文明制度改革指明了前进方向。

锡盟盟委、行署认真贯彻党中央大政方针和习近平总书记重要讲话重要指示精神，全面落实自治区党委、政府部署要求，把加强生态保护建设作为全局性、战略性的头等大事，摆在经济社会发展的突出位置，坚持节约优先、保护优先、自然修复为主，立足地区实际，不断完善制度机制，加大生态系统修复力度，生态保护建设实现了“整体遏制、局部好转”的重大转变。特别是围绕深入贯彻绿色发展理念，推动生态保护建设步入制度化法治化轨道，突出问题导向，扎实推进生态文明体制改革，努力探索一条符合地区实际的生态保护建设新路子。

二、做法和成效

（一）创新管理体制。2014年盟委、行署将环保、农牧等部门的部分生态保护职能整合，在全区率先成立盟生态保护委员会和旗县市区生态保护局，专门负责生态文明制度建设、生态环境保护监管和征占用生态资源审查。以政府购买服务形式，从未就业大学毕业生中招聘1000名专职生态管护员，全盟生态执法和管护人员达到2045人，形成了四级草原生态保护监督管理体系。在今年的机构改革中，将原生态委的主要职能划归林业和草原局，新成立生态环境局，建立起条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效的生态环境管理体制。创新基层生态保护机构建设，在71个苏木乡镇全部设立草原生态综合执法中队。阿巴嘎旗针对环境保护领域违法行为侦查难、取证难、损害评估难、证据固定难等问题，成立全区首个生态检察局，开展专业化、系统化、前置化生态环境资源司法保护，得到自治区的充分肯定。

（二）完善制度机制。根据“1+6”生态文明改革举措和构建生态文明制度体系目标要求，按照源头预防、过程监控、损害赔偿、责任追究的思路，制定实施关于加快推进生态文明建设实施意见、“十三五”生态保护与建设总体规划、征占用生态资源审查办法等92个政策性文件，构建起较为完善的生态保护制度体系，初步实现了草原生态保护制度化、规范化、科学化。全面实施主体功能区制度，完善空间规划体系，在全区较早提出生态保护红线的构想并积极推动，目前已将67.51%的盟域面积划入保护范围，草原、森林、湿地、水域等重要生态资源区纳入红线管控，成为一条不可逾越的“高压线”。深化自然资源资产产权制度改革，全盟落实承包经营权面积2.65亿亩，基本完成草原确权承包工作。完成锡林浩特市、西乌旗、镶黄旗3个草牧场经营权流转服务平台建设试点，扎实推进草牧场“三权分置”工作试点，截至2018年底共审核备案流转草场1041万亩，涉及牧户4670户。多伦县建立全区首家集体林权资源金融化交易平台，完成220万亩集体林明晰产权和承包到户改革，全县农民年人均纯收入40%来自生态林业。

（三）加强修复治理。统筹山水林田湖草系统治理，认真组织实施京津风沙源治理二期、退耕还林还草、重点区域绿化、小流域治理、草地修复、矿山治理等重点生态建设工程，加快建设樟子松、沙地榆、灌木柳、水源涵养林、低质低效林改造、浑善达克沙地综合治理“六个百万亩”基地，启动实施浑善达克200万亩规模化林场建设工程，持续加大生态环境修复力度。十八大以来，全盟投入各类建设资金80.3亿元，完成林业生态建设484万亩、矿山地质环境治理169平方公里，完成草原建设规模1448万亩，2013年—2018年平均草原植被盖度为44.19%，较2000—2010年平均值提高3.84个百分点，森林覆盖率提高到7.54%，生态环境呈现出持续好转的态势。多伦县通过政府主导和市场化运作相结合的方式，组建55个农民林业专业合作社，注册造林企业30家，建设苗木基地265处，年均造林17万亩，全部使用当地繁育苗木，平均每亩成本降低15元，造林绿化的规模和速度在全国各旗县名列前茅。

（四）强化执法监管。建立林业、生态、环保、水利、农牧等多部门协调联动综合执法机制，实行常态化执法检查，强化对非法开垦草原、禁牧和草畜平衡、水资源保护、矿山环境、旅游景区的管理。严守水资源管理“三条红线”，健全用水控制指标、实时监控、考核评估体系，科学利用和保护水资源。对29个水功能区和17个入河排污口实施检测，对4个重要水系128条河、58个湖泊全面推行河湖长制。加强对重点排污企业、工业园区、矿山企业的风险排查整治，查处环境违法行为787起。认真落实去产能任务，关闭退出煤矿7处，退出产能780万吨/年。2018年开始实行执法关口前移，年查处案件数较上年增加6.7%，破坏草原面积较上年下降53.4%，有效解决了先破坏、后处罚、治理难的问题。

（五）严格责任追究。编制完成盟级自然资源资产实物量变动表，积极推进西乌旗和多伦县编表工作。开发生态保护建设管理系统，建立全盟生态资源信息平台，对自然资源资产底账实行数字化网络管理和动态监控。积极承接自治区建立生态环境损害责任终身追究制试点，在全区率先建立领导干部生态环境保护工作任期考核制度和具体考核办法、责任追究办法，明确了土地草牧场征占使用、草原植被、林地湿地、空气质量、水质达标、自然区保护等6个方面28项具体考核指标，对地方党委政府和责任单位实施评分制考核，考核结果作为党政领导班子和领导干部综合考评、提拔使用、追责问责的重要依据。实行旗县市（区）党委书记抓生态建设述职和生态环境保护约谈制度，累计约谈12个存在超载过牧问题的旗县分管领导。

（六）坚持生态惠民。着眼于实现保护草原生态和增加农牧民收入“双赢”，在研究制定新一轮草原生态保护补奖政策时，新增资金重点向两大沙地、四大水系以及自然保护区、湿地等生态功能区倾斜，建立草原重要生态功能保护区补偿试点，划定面积200.5万亩，实施五年禁牧保护，结合禁牧区转移安置、脱贫攻坚等政策，促进当地牧民搬迁转移、稳定就业、增加收入。五年来，全盟累计发放生态补奖资金50.27亿元，农牧区常住居民人均可支配收入年均增长9.3%，达到1.57万元，较2013年增长56.3%，5.3万建档立卡贫困户稳定脱贫，农牧民生活质量日益改善。因地制宜推进“减羊增牛”，2018年牧业年度羊存栏比2015年减少169万只，引进繁育安格斯等优质良种肉牛7.5万头，牛饲养头数达到161万头。新推出农区禁牧、沙地禁羊两项制度，2017年以来连续两年天然草场载畜量出现负增长，2018年牲畜超载率为-13.13%。2018年以来常态化推行春季牧草返青期休牧，全盟累计投入补偿资金3.36亿元，促进草牧场休养生息，实现草原资源合理利用。

三、问题和对策

近年来，锡盟以生态文明体制改革为牵引，不断完善制度、优化机制、加强监管、实施治理，推动生态环境保护建设取得了积极成效。同时，我们也面临着生态环境条件相对脆弱敏感与产业发展主要依赖能源资源开发带来的矛盾，资源环境约束和节能减排压力将对可持续发展构成挑战。全盟生态环境保护建设的基础还不扎实、成效还不稳固，正处在“进则全胜、不进则退”的关键时期。一是草原生态依然脆弱，保护建设任务艰巨。全盟草群植被平均高度、盖度、丰富度以及一年生物种数、地上生物量整体低于20世纪80年代的水平，加之全球性气候变化的影响，干旱频发，部分草原有荒漠化和沙化的趋势，加强天然草原保护建设任重道远。二是资源开发利用水平不高，转型发展任务紧迫。生态经济专家认为，人类追求的目标是在特定的自然环境与社会条件下，经济平衡与生态平衡有机联系的最佳组合，需寻求最适度的生态经济平衡。过去一段时间，在能源资源消费需求快速增长的形势下，全盟集中上了一批煤炭、电力、化工、冶金项目，尽管实现了综合经济实力快速提升，但也不可避免地破坏了地表植被、地质结构和地下水系，带来一系列生态环境问题，同时也存在经济结构单一带来的潜在风险。畜牧业“靠天吃饭”、“靠数量换收入”的局面尚未彻底改变，高耗水农作物种植面积较大，不合理使用农药、化肥、农膜造成的污染不容忽视。三是污染防治存在短板，全面提升防治能力尤为迫切。全盟产业结构偏重、能源结构偏煤，单位产值能耗水耗和污染排放总量处于高位，环保监管治理压力大，工矿企业过度开发、地下水超采、污水处理厂超标排放、废渣违规堆放等多领域、多类型、多层次环境问题尚存，说明在环保基础设施建设、环境资源监测体系建设、监管体制机制建设等方面还存在很多薄弱环节。

针对存在问题，必须坚定贯彻党中央决策部署和习近平总书记重要要求，坚定不移走生态优先、绿色发展的路子，保持战略定力，锐意改革创新，推动全盟生态文明建设迈上新台阶。

（一）坚持管护与修复并重，持之以恒加强草原生态系统保护。加强生态环境保护建设，最根本的是要顺应自然、尊重规律。牢牢坚守“既要生态美、也要百姓富”的理念，深入实施草原生态补奖政策，不折不扣抓好草畜平衡、春季休牧、围封禁牧、划区轮牧等制度落实，使牲畜数量达到天然草原合理承载水平，让草原休养生息。大力实施生态修复工程，加快推进浑善达克、乌珠穆沁两大沙地综合治理和浑善达克规模化林场建设，开展国土绿化行动，实施矿山地质环境恢复治理工程，切实发挥生态修复效应。

（二）牢牢把握供给侧结构性改革方向，加快推动产业布局调整和转型升级。学习借鉴先进地区“推行集中发展战略、减轻对自然环境的压力”经验做法，建立项目环评审批与规划环评、区域环境质量联动机制，严格项目准入条件。将生态承载能力作为开发建设的刚性约束，以环境容量、环境质量和水资源承载能力定布局、定产业、定规模，进一步优化国土空间开发格局，从源头上预防环境污染和生态破坏。大力发展现代能源经济，合理控制煤炭开采规模，提高资源综合利用率和产业精深加工度。加快推进传统产业绿色改造，推广粉煤灰、脱硫石膏、疏干水综合利用，坚决淘汰落后产能。

（三）坚持标本兼治综合治理，坚决打好污染防治攻坚战。按照坚守阵地、巩固成果的要求，扎实推进大气、水、土壤污染防治行动，结合实际制定打赢蓝天保卫战三年行动计划、42条河流岸线利用保护规划等政策措施，紧盯重点地区、重点领域、关键问题和薄弱环节，完善制度体系，打好关键战役，不断改善生态环境质量。坚持减存量与防增量并重，把生态环境风险纳入常态化管理，构建全过程、多层级生态环境风险防范体系，补齐短板，堵塞漏洞，强化监管，确保不出现问题。加强农村牧区人居环境整治，突出抓好以生活垃圾、生活污水、厕所粪污和村容村貌为重点的“三治理一提升”村庄清洁行动，建设干净整洁有序的美丽家园。

四、几点启示

加强生态文明建设，走生态优先、绿色发展的路子，是习近平总书记对内蒙古一以贯之的要求，也是当前和今后一个时期各项工作总的遵循。这几年的工作实践中，我们深切感受到，深入贯彻习近平生态文明思想和习近平总书记重要讲话重要指示精神，进一步深化生态文明体制改革，不断开创生态文明建设新局面，必须用最坚决的态度“护绿”、用最科学的方式“用绿”、用最严密的法治“管绿”，这些重要经验需要在今后的工作中长期坚持、严格落实。一是牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，持之以恒在生态绿色上做加法。把加强生态环境保护建设作为全局性、战略性的头等大事，摆在经济社会发展的突出位置，共抓大保护，不搞大开发，坚守生态保护红线，严格落实主体功能区规划，任何时候都不能有以牺牲生态环境为代价换取经济增长的念头，任何时候都不能动突破生态红线和环境底线上项目、搞建设的心思，从源头上预防和控制生态环境破坏。持之以恒做好基础性、经常性、长远性工作，继续坚持自然修复和工程措施相结合，从严执行实践中形成的制度措施，加大生态系统修复治理力度，打造生态产品优质品牌，推动生态保护建设不断取得新成效。二是加快转变经济发展方式，促进经济发展与生态环境保护良性互动。深入贯彻新发展理念，进一步解放思想、完善思路，下决心摆脱固化思维定式和传统路径依赖，有效破解“四多四少”难题，推动形成绿色低碳循环发展新方式，最大限度减少经济发展对资源的索取和对环境的破坏。按照总书记提出的“立足本地资源禀赋特点、体现本地优势和特色”的要求，以供给侧结构性改革为主线，以提升质量效益为重点，大力调整优化产业结构，在改造提升传统产业中激发新动能，在发展壮大新兴产业中培育新动能，促进经济在新旧动能接续转换中行稳致远。三是进一步创新完善制度体系，实现生态环境保护制度化法治化。探索建立可持续的生态环境保护制度，加快编制自然资源资产负债表，全面落实自然资源资产离任审计、生态环境损害责任终身追究制度，推动生态文明建设真正步入法治化轨道。进一步完善考核评价制度，健全完善体现生态优先、绿色发展导向的考核指标体系，实行差异化绩效评价考核，强化结果运用，倒逼责任落实。切实加大执法监管力度，对破坏生态环境行为“零容忍”，发现一起严肃查处一起。