国企改革的逻辑、困境与未来改革思路

杨瑞龙

如何理解国有企业在中国市场化进程中的地位和作用？国企改革究竟面临什么样的难题？

中国的改革从农村转向城市改革的方向就是要把市场机制引到计划体制里来，基于这个目标，改革的重点就聚焦到国有企业上来。因为当它能够灵敏地对市场供求做出反应，市场机制才能起作用。因此，国有企业的改革成为我国经济体制改革的中心。

国有企业改革的目标

国有企业改革的目标是要把国有企业改造成自主经营、自负盈亏的市场竞争主体。因此，没有一项改革和国有企业改革一样，非常早就找到清晰的目标。

但改了40年，实现这个目标的过程却非常艰难，难在什么地方呢？难在中国既要放弃计划体制，同时又不想复制西方自由市场经济体制，我们改革的目标是要建立社会主义市场经济体制，也就是说我们想把社会主义和市场经济结合在一起。

这样一来我们有两个目标：一是要坚持公有制为主，最终要通过国有经济主导来体现;二是想让市场机制起决定性或基础性作用。既要让国有企业成为市场主体，又想让国有企业扮演公有制为主的载体，这个目标应该说是前无古人。把国有企业变成市场主体很简单，产权非国有就能解决。但既要让企业保持国有，又要让它成为社会主义市场经济制度中的市场主体并不很容易。因此，我们做了很多探索……

国企改革绕不开两个难题

第一个难题是政企分开。现代企业制度四句话：产权明晰、政企分开、权责明确、管理科学，当中最重要的是两句话，产权明晰、政企分开，如果这两句话能实现，国有企业的自主经营、自负盈亏就能解决。如果政企不能分开，产权明晰就不能落到实处。

第二个难题是所有权不可转让。20世纪90年代，国有企业进行股份制改造，很多国有企业改造之后上市，最后发现上市以后也没解决问题，原因非常简单：我们对股份做了成分限定。国有企业进行改制一定要讲“成分”，全部股份分为国有股、法人股、社会公众股。

要让市场起决定性作用，不仅是一般商品随着价格波动，更重要的是资本也要具有流动性，这就是我们遇到的第二个大的矛盾：国有企业要真正成为市场主体，所有权要具有可转让性。但所有权一旦具有可转让性，国有制就不保了。要保证国有制，所有权不能转让，哪怕公司上市，这个大股东就是政府，政企就分不开。

解决难题的两种思路

一是西方主流经济学思路。所谓西方经济学，就是在经济人假说下形成一套个体主义的成本收益分析方法。基于这样的逻辑验证市场的有效性问题，假设前提是产权明晰，而这个明晰的产权就是私有产权，这是一套西方的主流逻辑。你用这套西方的主流逻辑来套到国有企业改革身上，唯一的途径就是私有化。

二是政治经济学思路。传统政治经济学来回答也不行。政治经济学在社会假设下形成整体主义阶级利益分析方法，马克思在劳动价值论基础上创造了剩余价值理论，他认为人类社会未来的前景就是要建立社会所有制替代私有制，消灭商品货币关系。因此，用这个逻辑指导国企改革，国有企业就没有边界了。

国企改革改了40年，但是，国有企业到底是什么，社会主义市场经济条件下，为什么要有国有企业，到底想让国有企业扮演什么樣的角色，这样的基本问题没有达成共识。由于没有共识，我们对国有企业的评价也是很混乱的。

国企股份制改造的困境

国有企业改革遇到了两大矛盾：你要让它市场主体，政企要分开，但政企分开国有就没有了;你要让它成为市场主体，所有权要具有转让性，但所有权可转让，国有制就没有了。怎么办？我们的思路是搞现代企业制度，或者叫股份改造。

国有企业股份制改造，即两权分离，所有权和控制权发生分离，所有权归政府所有，归国家。经营层拿了实际控制权。按照委托代理一般框架理论，当两权发生分离时，委托人与代理人的目标不一致和信息不对称，掌握所有权的委托人和掌握控制权的代理人目标是不一致的。即使假定在纯粹的市场化条件下，委托人会追求利润最大化，代理人不会天然追求利润最大化，因为利润是不归代理人所有的。把企业交给经理人，你不去控制他，经理人会凭借控制权追求自身利益最大化。第一个表现为货币目标，表现为年薪、奖金、期权，假定代理人仅仅追求货币目标就简单了，只要把他的货币目标和利润挂钩，就可以建立一个激励机制。但没有那么简单，代理人凭借控制权还可以追求非货币收益目标，就是他能凭借控制权获得的收益，并不能在公司财务报表里显示出来的，但可以给他个人带来实实在在好处的那部分，从而会产生所谓的代理问题。

两权分离条件下，就必须对代理人进行激励和约束。股份制改革有没有效率的一个重要标志，就是要看你有没有建立一个有效的激励约束机制。问题在于，在国有企业股份制改造情况下，建立这样的激励约束机制很困难，困难在于代表国家掌握大股东的是政府，具体是一个个自然人的政府官员。他和私人老板不太一样，私人老板收益权是自己的。但国有企业股份制改造因为代表国家掌握国有股投票权的官员可以像一个真正的股东那样行使投票权，但他并不能分享投票权带来的收益，这时候拥有投票权的官员对这个股票的投票权评估值要远远低于它的实际价值，所以我们把这个投票权叫廉价投票权。

如果这个投票权是廉价的，那么国有企业股份制改造中的代理人的最优选择就是收买拥有廉价投票权的投票人，从而会出现公司内部人通过收买廉价投票权，与国有股代表人进行合谋，瓜分国有资产。随着股份制改造不断深化，国有企业效率在改善，但让我们痛心的事情还在频繁发生，国有资产还在频繁流失。

国有企业改革方向——分类改革

一方面，国有企业毫无疑问必须成为市场主体。另一方面，在成为市场主体的过程中，如果改革逻辑不对，很可能导致一场不公平的改革。国有企业分类改革的基本想法是，在市场化进程当中，并不是所有的国有企业都应该市场化。有的国有企业应该市场化，而有的国有企业并不一定需要市场化。因为有一部分公益类的国有企业并不需要成为市场主体，应该针对不同类型的国有企业选择不同的改革思路与路径。

第一类是公益类。从事公共品生产的国企应该国有国营，凡是提供公共产品的国企应该是国家所有、国家经营。这个领域中的国有企业一般不需要进行股权层面的混改。

第二类是自然垄断行业，主要在国计民生行业，该行业主要是能源、原材料和基础产业。当然，在中国还包括一些支柱产业。这个领域里，除了要提高市场效率，还有一些国家战略目标实现在里面。因此，可以对这类国有企业进行股份制改造，也可以进行海外上市，但国有资本要占主体，所以叫“国有国控”。

针对竞争性行业的国企改革。要解决政企不分和所有权不可转让的问题，最终的途径是非国有化，非国有化背后涉及庞大的利益结构调整，大型竞争性国有企业可以进行股份制改造和实行产权多元化，最终股权结构是由市场说了算。如果干得好，那政府仍然可以控股，干得不好，政府可以慢慢退出。我之前构建了一个“社会主义市场经济微观基础”，这个微观基础是公共产品国有国营，自然垄断行业国有国控，这些都是国计民生行业，政府在里面保持控制地位，不仅是市场经济的要求，也是社会主义的要求。

国有企业分类改革的思路

国企分类改革的思路，横坐标由竞争到垄断，纵坐标由私人产品到公共产品，分为四个象限。在象限中，如果它的产品性质是公共产品，行业性质是垄断的，那么就是国家所有、国家经营;如果它的产品性质的是私人产品，行业性质是垄断，就应该国有国控;如果产品性质是私人产品，行业性质是竞争的，那么实施产权多元化或非国有化。

这个思路很清晰，既能够有效保证以公有制为主的原则，又能够实现国有企业成为自主经营、自负盈亏的市场主体的目标，还能有效地防范国有资产流失问题。不要简单再搞没有前提条件的股份制改革，国有企业股份制改造很有可能出现国有资产流失问题，虽不是必然的，但是有可能的。

第二象限内的企业提供的产品属于公共产品类，行业特征具有垄断性，一般采用国有国营模式，分为三个类型：

纯公共产品。这是既不具有竞争性也不具有排他性的物品，如国防。由于纯公共产品难以通过私人部门供给，由政府提供公共产品时能够准确地匹配社会对公共产品的需求。这样一来，提供纯公共产品的国有企业就可以以社会福利最大化为运营目标，提供的产品对于全社会来说是有效率的。

准公共类产品。其中，一类是具有非排他性和不充分的非竞争性的公共产品，像地下水流域、牧区、森林等，要实行国有国营。另一类是具有非竞争性的特征，但非排他性不充分，比如，自来水、电网、邮政、市政建设、铁路、港口、码头、城市公共交通等。这类准公共产品不充分的排他性可能带来“拥挤效应”和“过度使用”的问题，从而导致市场失灵。因此，最好实行国家经营，若是让私人资本进来，则难以保证物品提供的质量合格与价格稳定。

公益类产品。这类产品具有很强的正外部性，但物品的技术特征可能是竞争性和排他性的，如医疗、教育、社保等。我们要把医疗、教育、社保分为基本和非基本的，基本的教育，基本的医疗，基本的社保应该归国家所有、国家经营，为普通老百姓提供最基本的医疗、教育、社保服务和保障。政府要把基本的需求解决，把非基本的放开。

第三象限内的国有企业提供的产品具有排他性，但具有自然垄断特征，一般宜采用国有国控模式，即垄断性国有企业应该进行股份制改造，但国有资本应具有控制地位。

自然垄断行业，如能源、原材料、基础产业，包括中国的支柱产业，特别是高新技术产业，這个领域不能太相信市场，当然我们要利用市场，但这个领域我们有国家利益目标、国家战略目标。这个领域的垄断和产权性质是没关系的，这与行业性质有关系。航空、石油、桥梁、道路、邮政、通信产业。这部分国有资本我们还是要处于控制地位。这时候我们可以让它海外上市，让它参与市场竞争，但不是完全按照市场化的标准将其改造为单纯以利润最大化为目标的市场主体。

第四象限内的国有企业所提供的是具有竞争性与消费上排他性的私人产品，原则上应完全走向市场。

分类推进国有企业混合所有制改革

混合所有制改革的新方向。混合所有制有多种形式，具体来说就是国企入股民企，民企入股国企，国企员工持股。处于垄断行业的国有企业具有市场支配势力和融资优势，这是民营企业的短板;民营企业的优势是经营机制灵活，这是国有企业短板，两个混合，各取所需，是很好的一件事情。

混合所有制改革中的“宏观分类”与“微观分类”。就宏观分类来讲，可以通过投入产出法和其他分析方法，也可以测度企业竞争性和垄断性问题。有了客观的分类标准，就可以向社会公示，各个国有企业对照分类标准，就可以明确知道自己的企业是属于公益类企业还是商业类企业，公益类企业一般采取国有国营，处于商业类中的自然垄断行业，混改时国有资本保持控制地位，如果属于一般竞争性国有企业，混改时民营资本处于控制地位也没有任何问题。有了这个宏观分类还不够，还有个微观分类。对于混改中的国企要进行微观分类，主业以其市场支配实力和融资优势，吸引民营企业作为财务投资人;副业则吸收民企作为战略投资人，这才能激发混改的动力。

混合所有制改革实践中的问题。观察混改实践，我们发现很多国有企业参与了混改。但是仔细分析一下，发现混改主体大都是国企与国有，并没有让国企与民企真正混起来。第二个问题在于，本来我们希望民营资本进入到国有里，他持有一定股份，进入公司董事会，结果发现很多民营企业被国有企业混掉了，这就是所谓的新公私合营。第三个问题，国有企业混改时垄断行业不开放，竞争性行业让民营企业参股，却不能派董事，民营资本真金白银投进来最后啥话说了都不算，还要承担风险，这样一来民企没热情，混改推进陷入窘境。

推行混改还需引入动力机制。混合所有制改革虽然有好的文件和指导，但没有真正完全落地，四年来只混不改、只混少改的问题仍存在。我们要在制度设计当中，进行分类标准客观化，进行微观分类，政策设计上要打消人家的顾虑，让改革者有回报，不能让改革者背负成本，这是改革的动力机制，这样能够真正推进分类改革，才能真正在分类改革原则上推进混合所有制改革。

市场经济能不能再向前迈一步，就看国有企业改革能不能再向前迈一步了。市场改革核心是产权改革，产权改革里，没有国有企业改革做先行，民营企业发展，玻璃门、弹簧门、旋转门还会存在。如何通过国有企业的混合所有制改革把国有企业推向市场，我认为要引入一个改革动力机制，只有重塑改革动力机制才是推动混合所有制改革的关键。

（文章源自作者在人大重阳论坛上的发言，编辑有删减）