供给侧结构改革背景下我国养老产业的发展路径

许加明 李宜霖 陈瑞 赵涛 曹殷杰 徐依韵

摘要：我国养老产业发展过程中存在非常严重的有效供给不足和实际需求相对旺盛的结构性失衡问题，造成这些问题的成因主要是养老产业政策环境不健全、资金投入不足、市场化程度比较低。因此，要通过深化供给侧改革，矫正养老服务的供给和需求之间的错配，减少无效供给，增加有效供给，以便更好地满足老年人的养老需求。

关键词：供给侧结构性改革;养老产业;PPP模式;健康养老云

一、引言

当今中国已经进入了人口老龄化快速发展阶段，不仅老年人口基数大，而且增长速度快。面对不断增加的社会养老压力，习近平总书记在党的十九大报告中提出要“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。”这为新时期我国老龄工作的开展指明了方向，尤其凸显了发展养老产业的重要性。然而，目前我国的养老产业存在非常严重的有效供给不足和实际需求相对旺盛的结构性失衡问题。供需结构错配、供求结构性失衡是经济新常态下需要着力解决的突出矛盾，为此，习近平总书记于2015年11月10日在中央财经领导小组第十一次会议上首次提出要“着力加强供给侧结构性改革”，在党的十九大报告中进一步提出要“深化供给侧结构性改革”。因此，要想推动我国养老产业的持续健康发展，必须积极开展供给侧结构性改革。

二、养老产业供求结构性失衡问题的表现

就目前来看，我国养老产业供给侧的自我调节能力不强，市场供给和老年人需求的数量与类型存在比较明显的脱节现象，养老产业自身所具有的周期长、投入高、微利性等特点又进一步限制了供给产能的释放。随着我国老龄人口基数大、增长快、比重高、异质化等多种特征的日益凸显和叠加，养老产业需求侧与供给侧的矛盾将更加突出。

（一）养老服务机构和设施供求结构性失衡

据国家民政部发布的《2016年社会服务发展统计公报》数据显示，截至2016年年底，全国共有各类养老服务机构和设施14万个，比去年增加了20.7%。尽管养老服务机构和设施的数量比较多、增长速度比较快，但很多都是无效供给，存在供不应求与供过于求并存的“冰火两重天”现象。城市当中的养老服务机构虽然数量众多，而且设施比较齐全，但养老服务机构和床位的有效供给却依旧不足，很多养老服务机构都是一床难求，有些甚至需要排队数年才能入住;农村当中的养老服务机构不仅数量短缺，而且大都设施简陋，养老服务机构和床位的无效供给普遍存在，很多养老服务机构空置率高企，运营难以为继。

（二）养老服务功能供求结构性失衡

我国的人口老龄化正在朝向高龄化、空巢化和失能化的方向發展。根据《中国健康养老产业2015年度报告》显示，截至2015年年底，全国80岁以上老年人口2400万人，空巢老人超过1个亿，2/3以上的老年人罹患慢性病，生活半自理或不能自理的老年人接近4000万，另有900万人患有老年痴呆，对老年医疗和疾病照护等方面的需求越来越高。然而，目前市场上所能够提供的养老服务主要以日常生活照料等技术含量比较低的生活服务为主，专业的医疗护理服务则相对比较少，难以满足罹患身心疾病或生活不能自理的老年人在养老过程中对专业医护服务的刚性需求。

（三）养老服务人员供求结构性失衡

养老服务是一项内容繁多、技术要求比较高的专业化服务，需要经过专业训练的专业人员来提供，尤其需要具有老年学、心理学、医学等跨学科背景的专业人才。然而，目前我国从事养老服务的人员以中老年女性居多，她们大多数文化程度比较低，从未接受或只接受过很少的养老服务方面的技术培训。其中，接受过专业训练的护理人员最为短缺，并且专业化和职业化程度都非常低。绝大多数养老服务机构都没有配备专门的医护人员，无法为老年人提供配套完善的医疗保健服务。

（四）养老子产业供求结构性失衡

中国的养老市场发育尚不成熟，对养老产业的认识存在偏差和误区，上下游产业链之间缺少有效衔接，存在明显的产业空白地带。养老产业可以细分为老年信息业、老年食品业、老年服务业、老年医疗保健业、老年生活用品业、老年房地产业、老年旅游业、老年保险业、老年金融业、老年咨询业、老年文化娱乐业等十多个子产业。然而，这些子产业的发展并不均衡，绝大多数养老项目都集中在养老产业链下游以提供生活照料为主的养老服务端。随着我国经济社会发展水平的不断提高，老年人口的消费需求逐步向多元化、高品质发展，但养老产业链的中上游产业开发严重不足，无法为老年人提供全方位、一条龙式的养老服务。

三、养老产业供求结构性失衡问题的成因

（一）政策环境不健全

我国养老产业供求结构性失衡的根本原因，在于发展养老产业的政策环境不健全，养老产业供给侧存在大量的体制机制性障碍，从而束缚了供给侧的活力。近年来，中央政府陆续出台了一系列与养老产业有关的政策文件，提出了极具建设性的指导意见，肯定了发展养老产业的重要性。各地方政府也根据自身的老龄化状况和经济社会发展水平，围绕养老产业的发展制定了具有地方特色的管理办法和法规政策。然而，这些办法和政策的内容大都仅仅停留在对养老产业的引导和鼓励层面，缺乏清晰明确的实施细则，对于从业者缺乏实操层面的指导价值，迄今为止仍未出台一部直接有关养老产业的法规政策。政策环境的不健全潜藏着极大的政策风险，从而阻碍了养老产业的快速发展。

（二）资金投入不足

近年来中央政府和地方政府不断增加在养老服务业方面的经费支持，养老服务机构和设施的数量急剧增加。但是，国家对养老服务的资金投入占社会保障和就业支出的比重却在持续走低，2011年养老服务机构及设施建设投资占当年社会保障和就业支出的0.34%，2015年则下降为0.27%。因此，国家在养老服务业方面的资金投入增长速度落后于养老服务需求的增长速度，发展养老产业的政府财政资金缺口越来越大，尤其是在托底性养老服务方面的资金投入严重不足。此外，养老产业属于公共服务类项目，具有周期长、微利性等特点，加上项目公司的担保能力大都比较低，土地属于划拨用地因而不能进行抵押贷款，导致项目融资相当困难，进一步阻碍了产业建设进度。

（三）市场化程度比较低

目前我国养老产业的市场化程度并不高，养老资源配置效率低下，养老服务供需错配严重。一方面，政府部门仍然主导着养老产业的发展，发展养老产业所需的大量资源都掌握在政府的手中，政府按照计划来配置养老资源，从而导致养老资源配置效率低下。另一方面，民营机构作为养老产业的参与主体之一，發展空间非常狭窄，而且面临着大量的运营风险，经营处境不容乐观。养老产业是一个前期投资大、回报周期长、收益率低的特殊行业，而民营机构大都属于小微企业，难以承受以上方面的压力，抵御市场风险的能力非常低，加上缺乏政策扶持，大都处于微利甚至亏损状态，生存处境非常艰难。

四、供给侧结构性改革与我国养老产业的发展路径

经济发展新常态下，国家实现了产业升级、消费升级、环保升级和投资升级，为我国养老产业的发展带来了新机遇。供给侧结构性改革作为适应和引领经济发展新常态的重大创新，为我国养老产业的发展提供了新的路径选择。

（一）改革政策供给，优化政策环境

政策支持对于养老产业的发展至关重要，因此必须建立健全与养老产业相关的配套政策，优化发展养老产业的顶层设计。一方面，要加快弥补养老产业政策的缺失，制定并出台规范和指导养老产业发展的专门政策与法规，进一步加大对养老产业的政策扶持力度，提高政策的专业性和权威性，并且注重与已有的相关政策之间的有效配合与衔接，从而实现新政策与旧政策、专门政策与相关政策之间的良性互动。另一方面，养老产业政策的制定要从宏观指导层面落实到具体操作层面，推动养老产业政策的精细化，进一步健全政策内容，量化相关指标，增强政策文本的针对性和可操作性，提高政策的可执行性和有效性。

（二）改革要素供给，优化资源配置

土地、资本、劳动力等资源要素的足量投入与合理配置对于养老产业的发展至关重要。因此，必须改变传统的以数量为单一衡量标准的粗放式资源投入方式，更加注重资源要素的质量水平及组合方式，实现养老服务供给的转型升级，从而推动养老产业的集约式与可持续发展。为了实现养老资源要素组合的有效性与精确性，必须改变政府部门在养老产业资源配置中的决定性作用，重在对其进行过程监督和目标管理，最大程度地发挥市场的能动作用，打破现有的大政府、小社会、弱市场的格局，建立全国统一的养老服务资源要素市场，让各种养老服务资源要素实现自由流动，提高社会力量参与养老供给的积极性，充分发挥市场在养老服务资源配置中的决定性作用。

（三）改革主体供给，优化产业布局

大力发展养老产业，必须明确养老产业的供给主体，厘清政府部门和民营机构之间的责任边界，推动养老产业结构布局的深度调整。2015年，民政部、发改委等十部门联合出台了《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》，积极引导民间资本参与到养老服务业的发展当中来，支持以PPP模式建设各类养老服务机构和设施。PPP 模式克服了政府包揽养老服务业所存在的不足和缺陷，通过与民营机构相互取长补短，实现了土地、资本、技术等养老资源的有效结合，发挥出最大的整体效能，共同推动整个养老产业的均衡可持续发展。PPP 模式通过政府和民间机构之间的公私合作，最大程度地保证了养老设施和服务的供给数量和质量，实现了养老产业链上各养老子产业的合理布局，成为推动中国养老产业均衡发展的有效路径。

（四）改革技术供给，创新运作模式

创新是“十三五”期间引领经济社会发展的重要引擎，养老产业供求结构性失衡问题的解决也离不开创新。因此，要不断发掘养老领域的创新因子，把“互联网+”和大数据等创新要素引入到养老产业当中来，推动组织架构、平台建设、管理方式、技术手段、运营模式等的创新，提高养老设施和服务供给的有效性，增加养老设施和服务的科技含量，为养老产业的持续发展提供源源不断的动力。可以将云计算和大健康概念和技术引入养老产业项目的建设之中，并不断改进现有的项目模式，创新运作模式，打造以政府为主导、以养老云信息平台为凭借、以社区养老中心为依托、以大健康平台为辅助的新型健康养老模式——“健康养老云”模式，从而实现老人“安养—乐活—善终”的生活目标。

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