我国政府网站建设与发展的历史进程与规律特征

刘佩

[摘    要] 我国政府网站经过20年的发展建设已取得一定成就，通过介绍我国政府网站建设相关政策，将政府网站建设历程划分为初始起步、快速发展、加强服务和互联网+政务四个阶段，总结出我国政府网站发展的特征，即资源集约化、服务广泛化、流程一体化、制度规范化、应用创新化、公众参与化、监督常态化，并从推动政府数据开放、开展一站式服务平台建设和拓展服务渠道和手段三个方面对我国政府网站建设提出意见，以期为我国政府网站建设提供参考。

[关键词] 政府网站;历史进程;规律特征;互联网+

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 17. 066

[中图分类号]  D630.1    [文献标识码]  A      [文章编号]  1673 - 0194（2019）17- 0167- 04

0      引    言

政府网站是政府部门履行政府职能、面向社会提供服务的官方网站，是政府实现政务公开和社会公众、企业获取政府服务的重要渠道[1]。我国从最初个别政府部门尝试建立政府网站，到后来由中央政府统一部署推动，直至建立覆盖了中央到地方的层级政府网站体系，我国政府网站已有20余年的发展历程。随着政府网站的建设与发展，政府网站不断改进完善，政府网站建设质量和服务水平不断提高，政府信息公开制度不断完善，网上事务处理能力不断提升，公众参与度不断加强。

1      我国政府网站建设与发展的历史进程

截至 2018 年 12 月，我国共有政府网站17 962 个，主要包括政府门户网站和部门网站，我国在线政务服务用户规模达到 3.94 亿，占总体网民的 47.5%[2]。如此庞大的数据表明，我国政府网站的建设取得了很大成就，但我国政府网站的发展并非一蹴而就，而是经过20余年的探索逐步建设得来，根据我国发布的政府网站建设相关政策，可将政府网站的发展历程分为四个阶段。

1.1   初始起步阶段

我国从20世纪80年代起，各级政府部门开始建设办公自动化工程，这个内部信息化办公网络从纵横两个方面为计算机和通信网络的利用奠定了基础[3];1993年底，为了适应国际信息高速公路建设热潮，中国正式启动了“金桥”“金卡”和“金关”的“三金工程”，以建设中国的“信息准高速国道”;1998年4月，我国第一个严格意义上的政府网站“青岛政府信息公开网”建立，政府网站建设探索着前进;1999年1月，政府部门在北京召开“政府上网工程”启动大会，得到各级政府部门、电信部门、软硬件厂商和新闻单位的大力协助与支持，在社会上引起很大反响，其初步目标为年底实现60%以上的部委和各级政府部门上网。

这一阶段是我国政府网站建设的起步阶段，将近十年的摸索为我国政府网站建设奠定了坚实的基础，自此揭开了政府上网迅速发展的序幕，1999年由此被称为“政府上网元年”，我国政府网站建设即将进入崭新的阶段。

1.2   快速發展阶段

2002年，《关于我国电子政务建设指导意见》出台，仅一年时间，70%以上的地市级政府在网上设立了窗口，进行信息公开;2006年被称为电子政务的“政策年”，有关电子政务的方针政策如雨后春笋般冒出来，如《国家电子政务总体框架》《国家电子政务建设“十一五”规划》等文件，而中央政府门户网站的正式开通，标志着由中央政府门户网站牵头，各级政府部门协同建设的自上而下的政府网站体系基本形成[4];2007年1月，国务院通过《中华人民共和国政府信息公开条例》，这一条例使行政公开有了全国性的较高位阶的法律依据，同时为公民的知情权提供了法律保障，是我国政府信息公开“里程碑”式的文件。8月，国务院信息化工作办公室颁布了《关于开展政府网站“百件实事网上办”活动的通知》，倡导各级政府网站围绕重点领域开展活动，由此全面推动了“在线政务”的发展。同年，西藏自治区政府网站的开通，标志着我国省级网站建设已全面完成，政府网站自身建设水平显著提升，我国政府网站建设的初始目标基本实现。

这一阶段是我国政府网站建设的快速发展阶段，诸多政策的相继出台标志着我国对政府网站建设的关注和重视，各级政府也积极响应，政府网站建设普及率快速增长，省级政府网站实现了全覆盖。在这一阶段，我国基本上解决了政府网站的有无问题，为下一步的政府网站建设目标提供了内容支撑。

1.3   加强服务阶段

2008年，国务院办公厅颁布《国务院办公厅关于实行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》，对政府网站的服务内容进行了深化和拓宽，由提供简单行政办事开始向教育、医疗卫生、社会保障、交通出行等多领域的便民服务;2009年，《政府网站发展评估核心指标体系（试行）》颁布，指出各地区、各部门围绕提高政府网站信息公开质量、增强办事服务能力、注重政民互动实效等要求，根据实际工作需要建立和完善本地区、本部门政府网站发展评估核心指标体系[5];2011年4月，《国务院办公厅关于进一步加强政府网站管理工作的通知》出台，指出政府网站已成为发布政府信息、与公众交流互动的重要平台和窗口，可以提高行政效能、提升政府公信力[6];2011年8月新华社发布的《关于深化政务公开加强政务服务的意见》提到要“按照公开为原则、不公开为例外的要求，及时、准确、全面公开涉及群众切身利益的政府信息;按照便民利民的要求，进一步改进政务服务，提高行政效能，为人民群众提供优质便捷高效服务”[7];2012年，《无障碍环境建设条例》中指出，残疾人组织的网站、设区的市级以上人民政府网站和政府公益活动网站应当达到无障碍网站设计标准[8]。

政府网站建设是一个过程，在解决了有无问题后，我国政府网站建设的任务是解决质量好坏问题。在这一阶段，我国政府网站建设秉持“以人为本，为人民服务”的思想，改进在建设初期遗留的“僵尸网站”“面子工程”等问题，不断地将关系民生的服务内容纳入进政府网站建设体系中来，扩大政府网站的服务范围，拓宽服务群体的覆盖面，严格把好质量关。

1.4   “互联网+”政务阶段

2014年2月，我国成立中央网络安全和信息化领导小组，6月，浙江政务服务网正式开通运行，这是全国首个省、市、县一体化的网上政务服务平台[9]，这标志着我国政府网站建设进入全新的阶段;2015年，国办首次在全国范围内组织开展了全国政府网站普查，设定考评指标评，摸清全国政府网站基本情况[10];2016年建立了常态化监管机制，国务院还发布了《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》，与近期有关政务公开、政务信息资源共享、智慧城市建设、大数据监管等方面的系列文件共同形成全面深化“互联网+政务”改革与发展的政策布局[11];2017年31个省区市在政府工作报告中提及了“互联网+政务”，如贵州省提出要加快打造“数字政府”，依托“云上贵州”平台，深挖大数据政用价值，推行“互联网+政务服务”[12];2017年5月，国办发布《政府网站发展指引》，对政府网站的管理职责、内容功能、建设目标等提出明确要求和标准规范，它是有关政府网站建设的一份纲领性文件;2018年4月，《2018年政务公开工作要点》提出要加快各地区各部门政府网站和中国政府网等信息系统互联互通，推动政务服务“一网通办”“全国漫游”;6 月，国办印发《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》，进一步深化“互联网+政务服务”;9月，国办印发《国务院办公厅关于加强政府网站域名管理的通知》，促进政府网站健康有序发展;11月，国办印发《政府网站集约化十点工作方案》，建设基于统一信息资源库的政府网站集约化平台，以信息资源共享共用带动试点地区政府网站整体服务水平的提升。

随着“互联网+”、大数据技术等新兴技术在诸多领域的应用，我国政府部门也引入了“互联网+政务”概念，并出台了一系列政策，推动我国政府网站建设迈入了“互联网+”政务阶段。这一阶段，各级各类政府部门依托大数据平台，深入融合政府信息資源，精简政府网站数量，统一政府网站服务平台，简化政府服务流程，提高行政部门办事效率，为政府部门和社会公众提供了便利，节省了时间。

2      我国政府网站建设与发展的规律特征

2.1   资源集约化

截至2018年12月，省级及以下行政单位政府网站较2017年底缩减25.6%，超过三分之二的网站已经或正在向上级主管、本级门户网站进行整合。我国自2014年提出政府网站集约化建设要求，到2017年明确网站集约化工作路径以来，各级政府部门积极探索网站集约化建设模式，并取得了初步成效。如广东、江苏、贵州、青岛、深圳、成都等地区结合实际情况，陆续启动了政府网站集约化建设工作，北京、贵阳、六安、罗湖等地积极推进统一信息资源库建设，平台、资源的规范整合正在深入开展。

随着政府网站集约化整合进程加快，各级政府对政府网站的建设越来越加强统筹规划和顶层设计，强调优化技术、资金、人员等要素合理配置，要避免重复建设，减少资源浪费现象，以集中共享的资源库为基础、安全可控的云平台为依托，通过集中管理信息资源、统一搭建服务平台、联合提供服务内容、以及县级政府网站逐步整合至地市级政府网站等方式，实现政府网站资源优化融合及数据共享，打造协同联动、规范高效的政府网站集群，推进政府网站集约共享。

2.2   服务广泛化

自2008年起，我国政府网站的服务内容由提供简单行政办事开始向有助于促进教育公平、完善医疗保险、方便交通出行、规范住房交易等民生领域转变。随后，我国提出要深化政务公开，重视和加强政府网站建设，完善门户网站功能，扩大网上办事范围，及时充实和更新信息发布内容，凡是不涉密的文件要通过政府门户网站公开发布。此外，我国还出台了《无障碍环境建设条例》，为实现无障碍信息交流提供了政策规范和法律依据。

从以上政策中可以看出，我国政府网站提供的服务越来越广泛。一方面是服务内容覆盖的范围越来越广泛，从最开始的仅可提供政府基本职能和工作动态信息等，到提供“公开为原则，不公开为例外”的与民生相关的各方面的服务。另一方面是服务群体覆盖的范围越来越广泛，从政府体系内部人员，到普通大众，再到障碍人士。政府网站建设在发展过程中始终做到以群众需求为导向，将群众对美好生活的需要作为政府网站建设的追求目标和努力方向，秉持初心、锐意进取，不断提高政府网站的可用性、实用性、易用性。

2.3   流程一体化

2014年，浙江政务服务网上线开通运行，这是我国打造省市县一体化的政务服务网集群的开端。随后我国提出“互联网+政务服务”，并发布了一系列关于加快推进“互联网+政务服务”的政策，以实现“一号申请”“一窗受理”“一网通办”。其主要宗旨是推动3个转变：变“群众跑腿”为“信息跑路”，变“群众来回跑”为“部门协同办”，变被动服务为主动服务[13]。主要目的是从解决人民群众反映强烈的办事难、办事慢、办事繁等问题出发，简化办事流程，提高办事效率，为公众提供简便易用的政务服务[14]。

政府信息资源的集中管理为政务服务流程的一体化建设打下了建设的基础，现阶段多数政府部门遵照政策要求，根据自身实际情况，持续推进“互联网+政务”服务建设，积极推动各级政府部门跨部门、跨地域通过资源融合、平台融合的方式实现数据共享和业务协同，开展政务服务事项网上“一站式”办理。全面完成政务服务一体化建设还有很长的路要走，需要各级政府部门联合协动，先建立省级政务服务“一张网”，再打造全国政务服务“一张网”，最终实现“全国一网通办”。

2.4   制度规范化

政府网站建设经过探索阶段，从一开始的“摸着石头过河”状态已逐步转向规范化阶段，主要表现在两个方面：一是网站建设要求愈加详尽。在《政府网站发展指引》中明确对政府网站的开设流程、名称、域名、网页设计等提出了明确的要求，为政府网站建设提供指导和方向。二是网站管理愈加严格。如抽查通报机制逐步完善，政府部门大都已建立政府网站定期抽查通报工作机制，网站运行和管理呈现健康向好的发展态势。

国家部委制定的规章制度和方针政策是各级政府部门建设政府网站的依据，具有指导意义。只有建立具有可行性的、标准规范的制度体系，让政府网站建设有法可依、有据可循，我国政府网站建设工作才能有条不紊地进行。在现有基础上，我国应该注重对网站信息协同联动机制、互动反馈机制、网站信息安全等方面的政策进行制定和完善。

2.5   应用创新化

吉林、河北、浙江、深圳等网站建设在线智能机器人客服平台，利用自然语言处理技术，建立咨询知识库，为公众提供7×24小时的政务咨询服务;成都利用智能分析系统，实时抓取网站数据并进行分析，精准定位用户需求，为用户提供重点服务策划和推荐。此外，深圳、柳州等积极开展个人主页建设，为社会居民建立集个人信息管理、社交网络互动、公共事务办理等功能为一体的新型个性化公共服务平台[15]。

随着物联网、云存储、大数据等技术的兴起，一些部门、地方发挥自身优势，借助大数据分析、人工智能等互联网技术，大力探索创新政务服务手段和形式，不断提高网站人性化、智能化服务水平。在与时俱进应用新兴技术的同时，高端独特的服务形式也能为政府网站做宣传，提高其知名度和美誉度。

2.6   公众参与化

在我国的政府网站发展评估核心指标体系中，政民互动已成为必不可少的评估指标之一，这表明公众在政府网站建设中参与程度越来越高。前总理温家宝曾提到“办好政府网站的关键在于及时、准确公开政务信息，倾听群众的意见、呼声和要求，及时讲清事实真相、政策措施、处理结果”。我国发布的有关政府网站建设的系列文件中，为人民服务的思想贯穿始末，要求政府网站以公众的需求为立足点，下大力气提供便民服务，让群眾更有获得感。

在相关政策的推动下，各级各类政府部门在门户网站中不断建立和完善政民沟通渠道，以最大限度实现与公众互动交流。这一系列措施表明，政府网站建设不只是政府单方面需要落实的事情，也是与广大民众密切相关的事情，政府网站建设是为了更加便利地服务大众，其核心思想是问意于民，只有让公众参与进来，才能更加全面地了解公众的需求，才能从根本上实现资源利用最大化。

2.7   监管常态化

自2015年国办开展第一次全国政府网站普查，评测政府网站达标合格情况后，我国还建立了常态化监管机制，每季度开展抽查活动，改善政府网站“散、乱、差”等现象。2018年1月，国办发出关于做好政府网站年度报表发布工作的通知，要求政府网站开展《政府网站监管年度报表》和《政府网站工作年度报表》发布工作。通过监管的方式，发现存在问题的政府网站，督促其进行整改或予以关停，经过三年多的清查和整改，各级政府网站建设状况明显。

实际上，在我国政府网站建设初期，建设目标是形成政府网站层级体系，解决的是政府网站的有无问题，这导致许多政府机构重建轻管，网站信息更新不及时、链接失效、文件适用期过时等问题，形成所谓的“僵尸”网站，对政府网站进行监管的要求越来越迫切。而随着政府网站建设的发展，我国政府网站监管机制逐步建立并完善起来，防止出现监督不到位的情况，确保政府网站平台成为公众进行交流沟通、获取信息与办理事务的主要场所。

3      对我国政府网站建设与发展的思考

自政府上网工程启动至今近20年，我国政府网站建设取得了很大的成绩。政府网站作为政府部门对外提供政府服务的重要窗口，在帮助公众解决具体事项、指明办事方向、公开政府活动、发布信息政策等方面发挥了重要作用，但仍然存在诸多问题，如“一站式”办理流程尚不完善、网站建设集约化程度不高、反馈渠道只设不用等。本文认为我国政府网站建设可以从以下三个方面重点着力。

3.1   加速推动政府数据开放

政府信息公开是政府网站内容建设的重心，政府网站应当认真研究可向社会公众开放的政府信息，贯彻执行“公开为常态，不公开为例外”的原则，及时更新政府信息公开目录，逐步使公开内容覆盖权力运行全流程、政务服务全过程[16]。政府网站内容建设的另外一个重点是政府数据开放，各级政府应当积极贯彻落实我国《大数据发展行动纲要》，意识到政府数据开放的重要性和必要性，确定本级政府/本部门的数据开放清单，制定政府数据开放相关指导意见和标准规范，界定数据开放的边界、范围、原则和安全性等，在对政府部门数据进行梳理和开放风险评估的基础上，推动公共数据资源适度、合理地跨部门分享和向社会开放，最终实现政府办公透明化。

3.2   全力开展一站式服务平台建设

一站式服务即优化业务流程，提高办事效率，促进各部门间的配合协调，简化程序，缩短办事时间，提高政府的办事效能，使得公众能够迅速、方便的获悉服务信息，进而提高政府的公众满意度与公众服务能力。要建设一站式服务平台，各级政府部门需要从两个方面进行开展。一方面，各级政府部门要融合资源、统一平台，打破各个业务系统、应用平台、数据库等之间的信息或技术壁垒，实现多部门的资源共享和业务协同，进行集约化、平台化建设，形成基于互联网的一体化政务服务体系。另一方面，政府部门应当理清责任清单，全面梳理、公开网上服务事项，编发办事指南，各级政府部门各司其职，确保一站式办事流程顺利运转。

3.3   不断拓展服务渠道和手段

政府网站作为政府部门服务群众的重要阵地，展现政府公信力的窗口，应当不断提升自身服务能力，创新服务形式，拓展服务渠道，最终向社会公众呈现出一个全方位、多层次、宽领域的服务机制。随着信息技术的飞速发展和公众需求的多样化，我国政府网站建设需重点关注三个方面：一是加快移动终端的建设，开发基于移动互联的政府App等移动客户端，并重点对其办事和互动功能进行延伸和深化，逐步构建移动互联服务新常态。二是拓展智能服务方式，利用RSS技术、Tag技术等开展智能搜索、个性化定制等功能建设，根据政府网站浏览者的浏览记录探索用户需求，向用户主动提供深度服务。三是重视新媒体平台的应用，充分运用微博、微信、博客等新媒体平台，建立并运营官方账号，重视信息的多分享渠道，拓宽信息传播范围，提升服务广度，形成“两微一端一网”的服务格局。

4      结    语

政府网站是体现政府服务水平与政务建设水平的主要渠道，是增强政务办理能力的重要举措。政府网站只有坚持以应用为导向、以用户为中心，才可真正实现高效、高质服务。我国政府网站建设应该在遵循其历史进程和规律特征的基础上，积极改进，加强与用户的互动交流，创新服务方式，充分发挥政府网站的职能，与政府部门其他服务平台共同满足社会公众需求，实现社会和谐稳定发展。

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