我国民事检察监督制度的现实困境与对策

杨世盛

【关键词】民事检察监督  指导理念  立法对策  协调机制

【中图分类号】D925.1                           【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.15.010

民事检察监督制度的设立，对于保障民事诉讼裁判结果的公正及民事诉讼程序的依法运行发挥着不可替代的作用。《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）在2012年的修正借鉴了司法改革的成果，对民事检察监督制度进行了大幅度的修改，但该制度在现实中的运行依旧存在着困难，需要我们在实践与理论中不停地探索加以改善。

我国民事检察监督制度的修改

由于《民事诉讼法》在2017年的修正中，并未涉及民事检察监督制度，此处民事检察监督制度的探讨主要以2012年修正的《民事诉讼法》为大背景。我国民事检察监督制度的确立与修改经历了一个渐进式的发展历程。1991年4月9日，我国《民事诉讼法》正式颁布后民事检察监督制度才得以确立并获得践行。2007年10月28日，针对人民群众反映强烈的“申诉难”和“执行难”问题，全国人大常委会审议通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》，对修改条件相对成熟、反响比较强烈的审判监督程序作了修订，其中涉及民事检察监督的问题。在此之后的2012年，全国人大常委会再次修正《民事诉讼法》，对民事检察监督作了较为全面的规定，其修订的主要内容如下：

一是监督方式。此次修法新增了“检察建议”这一全新的监督方式，以配合抗诉进行法律监督，进而推动检察监督工作的开展。这一监督方式弥补了单一抗诉制的缺陷，促进相关国家机关增强内部管理，完善相关的规章制度，使得检察机关法律监督的效果能够落到实处。

二是监督范围。此次修法使得民事检察监督的范围扩张到了整个民事诉讼领域，其中包括了对民事执行活动的监督。这说明了立法者对民事检察监督的重视，体现了民事诉讼的新理念，具有重要的实践指导意义。同时，损害国家利益、社会公共利益的调解书也被纳入监督范围之内，显示出立法者维护国家利益、社会公共利益的决心，杜绝此类不法事件的再次发生。

三是抗诉事由。1991年通过的《民事诉讼法》在第一百八十五条规定了检察机关抗诉的四项事由，而当事人申请再审的事由比抗诉的事由多了一项，即第一百七十九条第一款第一项“有新的证据，足以推翻原判决、裁定的”。2007年修正的《民事诉讼法》把抗诉事由和再审事由的规定整齐划一了，并且在此基础上将事由的事项增加至十三项。2012年修正的《民事诉讼法》仍然维持抗诉事由与再审事由的一致性且数量上保持不变，但对局部作了调整。立法对抗诉事由与再审事由的日渐细化，并且纳入了程序性违法事由，使得检察机关行使检察监督权的可操作性增强了，同时反映了立法日渐重视程序性监督。[1]这是司法观念的一种改变，更是我国法治的一大进步。

四是监督保障措施。2012年修正的《民事诉讼法》第二百一十条规定：“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。”由此检察机关的调查核实权在立法上得以确立，使检察机关的监督功能能够得到有效发挥，保障了检察机关的监督权威。需要注意的是，权力的行使并不是毫无边界的，规定调查核实权的目的是便于检察机关发现相关信息以作出相应的决定，检察机关并不能滥用此项权力以追求其他目的。[2]

我国民事检察监督制度的现实困境

虽然我国立法已经对民事检察监督制度进行了细化与完善，但该制度在司法实践中的运行依旧存在许多困难。为此，笔者通过立法与司法两个层面来对现存的困境加以分析，为后文的论述奠定基础。

立法层面的困境。如前所诉，我国立法多次对民事检察监督制度进行修改，2012年修正的《民事诉讼法》对之修改更是史无前例，但同时也发现，民事检察监督制度在立法上的规定都较为原则化，缺乏相关的程序性规则。此时，相关司法解释的出台显得尤为重要，以弥补立法上的疏漏，使该制度的功能得以彰显。通过对当前民事检察监督制度相关立法规定的研究，笔者认为如下两个方面亟需作为重点予以完善：

第一，民事检察建议的立法缺失。2012年修正的《民事诉讼法》第二百零八条增加了检察建议这一全新的监督方式，并且将检察建议的具体适用情形规定在了第二百零八条与第二百零九条。与此同时，《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（以下简称《监督规则》）对民事检察建议所适用的效力、程序、条件等进行了细化规定，虽然看似可操作性增强了，但是依旧存在许多问题，没法真正使民事检察建议制度化和规范化。其中最为致命的是，民事检察建议缺少跟进监督措施的规定。根据《监督规则》第一百一十七条的规定，检察机关在法院对检察建议处理错误以及未在规定的期限内作出处理并书面回复时，可以跟进监督。然而，到目前为止，具体规定检察机关如何跟进监督的文件却还未出来，这使得跟进监督被虚化，民事检察建议无法发挥应有的作用。

第二，调查核实权的适用程序缺失。调查核实权是检察机关履行法律监督职责不可或缺的一项权力，其对于落实好民事检察监督有着重要的作用。[3]因此，我国2012年对《民事诉讼法》进行修正时，专门在第二百一十条对调查核实权作了规定。但这也是目前立法对调查核实权的全部规定，研读该条文可以发现其只是一个原则性的规定，对于调查核实权的启用方式、适用范围、取得证据的效力等具体问题均没有涉及，而相关司法解释也未出台。缺少调查核实权适用的具体程序，必然会导致将使调查核实权无法圆满地实现，因此，亟需建立相关的程序性规则。

司法层面的困境。民事检察监督制度在立法方面的不足，導致了该制度在司法实践中的应用出现了困难，主要有：

一是一些地方检察机关的内部权力实现机制存在缺陷。一些地方检察机关有着“重刑轻民”的传统，刑事案件是其工作的绝对重心，这就导致了民事检察监督工作得不到应有的重视。个别地方检察院民行部门内的检察干警多是从其他科室抽调而来的，往往是专业不对口，面对专门的案件会出现有心无力的情况，民事检察工作无法有效进行。除此之外，少数地方检察院民行部门与有关部门的协调也不够。例如，对于案件的受理是由控申部门负责，但控申科干警往往对民事检察监督缺乏足够的认识，时常会出现该受理的案件而不受理，这也使得当事人会以为检察机关是有意不作为，破坏“检”“民”关系的和谐。[4]

二是检察院与法院对监督与被监督的关系存在不同认识。虽然我国法律规定检察院有权对民事诉讼活动进行法律监督，但并未规定法院有接受监督的义务。在民事诉讼中，法院控制着诉讼的进程，属于绝对的主导者，而检察院的监督依附于法院，相对来说属于从属者，由此导致了审判机关在某些情况下会拒绝检察监督。[5]为避免这一情况的出现，充分实现检察机关的民事监督权，有必要对审判机关的义务进行明定。

民事检察监督制度的相关对策分析

民事检察监督制度的完善是一个系统的工程，需要多层次多角度同步进行。笔者认为，首先，应当从转变相关的指导理念入手，使民事检察监督制度的价值得到初步实现。其次，针对该制度在立法中存在的主要缺陷，提出相应的对策以使其更具有操作性。最后，从协调机制方面，改善检察机关的自身条件和“检”“法”两院的关系，使民事检察监督制度最终得到落实。

重构民事检察监督制度的相关理念。从制度的顶层设计来思考，民事检察监督制度的实施之所以会遇到诸多问题，主要与指导理念较为滞后有关，落后的理念导致了制度的价值难以实现。若想有效实施该制度，进行理念重构不仅重要且非常关键，具体可从以下三方面入手：

一是检察机关需要更新对监督的认知，不再推行干预型监督模式，而是调整为保障型监督模式，做到根据法律规定来实施相应的监督工作，保障民事诉讼活动的有序进行。检察机关开展民事检察监督工作，一方面，需要保障相关当事人能有效行使诉权;另一方面，又需要保障法院依法行使审判权，使他们都在法律的框架内活动。

二是检察机关的监督需要由实体型监督向程序型监督发展。随着我国法治水平的不断提高，程序正义的诸多价值被不断挖掘，其有着实体正义无法比拟的优势，因此，作为监督手段的民事检察监督更是要保障程序的公正。[6]2012年修正的《民事诉讼法》对检察监督的相关规定在一定程度上反映出程序型监督的特征，但程度远远不够，需要在日后的修法中继续加强。

三是检察监督需要趋向协同型监督。在民事检察监督制度获得不断发展之后，监督所具有的整体性日益凸显，这就要求检察机关适时调整监督理念，摒弃对立型监督，坚持协同型监督，以求实现法律的统一实施。[7]检察机关所进行的监督，并不是为了破坏审判的独立性，也不是为了制约当事人自由行使诉权，恰恰相反，其是为了审判活动的依法推进与当事人的权利得到有效救济。

民事检察监督制度的立法对策。对于民事检察监督制度在立法层面存在的现实困境，笔者在此处主要针对问题比较突出的民事检察建议和民事调查核实权进行讨论。

关于民事检察建议，其虽然被写入了立法，但由于立法规定比较简陋，尤其是跟进监督措施的缺失，导致了该制度在实践中发挥不了应有的作用。因此，重中之重是从立法上完善民事检察建议跟进监督措施，具体可以从以下几个方面进行规定：第一，对跟进监督程序作进一步的规定。对于人民法院错误回复、逾期回复或拒不回复民事检察建议的情况，仅仅规定检察机关可以向上一级人民检察院提交抗诉申请是不够的，需要在此基础上补充规定：即检察机关可以将有关情况向上一级检察机关反应，由上一级检察机关向其同级的法院提出检察建议。这样规定可以让上级检察机关根据实际情况选择最有利于实现监督效果的方式，同时也让检察建议应有的功能得到充分发挥。第二，强化对人监督的规定。民事检察建议将监督对象扩大到了对人监督，改变了只是对事监督的情况，为了进一步发挥民事检察建议应有的功能，有必要强化这方面的规定。[8]例如，针对法院错误回复、逾期回复或拒不回复检察建议的情况，法律可以规定检察机关有权向法院提出变更办案人的检察建议。第三，新增向媒体公布的规定。检务公开已经是不可阻挡的一種趋势，检察机关向社会大众公开终结性法律文书是检务公开的题中之义。[9]检察建议自然属于检务公开的范畴，对于法院多次不予回复、超期回复或者有错不纠的同时，对社会造成严重影响的民事检察建议案件，检察机关需要向媒体公布具体的办理情况与终结性法律文书。

关于民事调查核实权，立法同样规定得较为粗疏，使得检察机关在行使该权力时存在诸多困惑。为解决这一问题，笔者认为可以从以下几个方面入手：第一，调查核实权的启用方式。我国现行立法并没有对调查核实权的启用方式进行明确规定，由此导致了检察机关在实践中依职权启用还是依申请启用比较混乱。在笔者看来，调查核实权是检察机关职权的重要组成部分，由检察机关依职权启用合乎情理，不需要以当事人提出申请作为前提条件。因为检察机关对相关事实进行调查核实的根据是当事人提交的证据存疑和法院可能存在违法行为，而并不必然与当事人的申请有关。当一方当事人提供的证据可能引起检察机关提起检察建议或抗诉时，即使缺少当事人的申请，对于相关证据检察机关也需要进行调查核实。而当证据与检察机关提起检察建议或抗诉无关时，即使有当事人的申请，检察机关也不会进行调查核实。第二，调查核实权的适用范围。调查核实权是检察机关实现民事检察监督的手段之一，其服务于检察监督职能的履行，同时更是派生于检察监督职能的权力，所以其适用范围应与民事检察监督的适用范围相同，应对生效的民事裁判、调解书确定的事实和法官的违法行为进行调查核实。[10]具体来说，检察机关应当重点对如下几种可能影响案件公正处理的证据进行调查核实：一是可能对国家利益、社会公共利益或第三人合法权益造成损害的证据，以及中止诉讼、终结诉讼、变更管辖等程序性的证据。二是判决、裁定、调解书可能存在错误和审判人员的诉讼行为可能违法的证据。三是在原审时当事人基于客观原因无法有效收集的主要证据，或当事人以书面形式申请法院调取证据，或是法院应依职权调取证据，但法院不调取的这一类证据。四是被作为定案依据但涉嫌伪造的证据。五是在申诉阶段，申诉人提出的足以引起检察机关怀疑的新证据。第三，证据的效力问题。检察机关调查核实后所得到的证据，是自动生效进而法院直接作为定案依据，还是必须经过法庭质证程序后才能生效？法律对此未明确规定，笔者更赞同后者。调查核实所得到的证据始终是检察机关单方面取得的证据，这一点与其他主体提交的证据并无明显区别，出于考虑证据的客观性、真实性与合法性，有必要将证据放到法庭上公开质证。[11]另外，将检察机关调取的证据进行质证，有利于让各方当事人接受证据，进而接受最终的判决，同时也有利于制约检察机关，使其合法正当地行使调查核实权。

構建内外联动的协调机制。需要明确的是，民事检察监督制度具有其他制度所不具备的功能，而要确保该功能获得充分发挥，构建内外联动的协调机制必不可少，具体应当做到如下两点：

第一，构建检察机关内部办案机制。“打铁还需自身硬”，要使民事检察监督顺利进行，检察机关首先必须从改善自身条件做起，完善内部办案机制。具体来说需要做到如下两点：其一，进一步推进队伍专业化建设。检察机关在合理配备好人员结构的前提下，需要将队伍的准入条件适当提高。不管是民行干警的招录工作，还是相关的工作调动，均应考虑专业对口的问题，优先招录具有诉讼法、民商法专业背景的人，以提高队伍的专业化水平，使民事检察监督落到实处。与此同时，检察机关有必要对相关干警推行定期培训制度，针对新进队伍的干警，可重点进行理论方面的定期培训，针对老干警，可着重围绕新出台的司法解释及疑难问题来定期培训，以使干警们能更好地履行监督职责。其二，确保人员能够相对稳定。此处的稳定并非要做到人员的永远固定不变，而是在进行岗位轮换时应持慎重的态度，确保工作不受影响。

第二，构建检察机关外部协调机制。完善外部协调机制，增强检察院和法院之间的交流，促进双方达成一致意见，才能使民事检察监督制度最终得到贯彻落实。在具体操作层面上，可以从这两个方面来考虑：其一，加强沟通并在此基础上形成统一性认识。“检”“法”两院可以结合当地的实际情况，灵活选择举办讲座、联谊会或者其他形式进行交流，将司法实践中出现的问题集中进行讨论并达成共识。其二，推进“检”“法”两院联合发文。由于法律具有滞后性，无法及时地应对司法实践中出现的新问题，此时司法解释的颁布就显得至关重要，尤其是“检”“法”两院联合发布的司法解释。针对立法中未作规定而实践中亟需解决的问题，检察院与法院可以通过联合颁布司法解释对其进行回应，这样既能够快速地解决司法实践中出现的新问题，又能够维护法律的稳定性。

注释

[1]江伟、谢俊：《论民事检察监督的方式和地位——基于宪法和民事诉讼法的分析》，《法治研究》，2009年第4期，第3～9页。

[2]刘宏宇：《我国民事检察制度研究》，长春：吉林大学出版社，2013年，第57页。

[3]高永刚：《论民事检察调查核实权》，《南华大学学报（社会科学版）》，2014年第2期，第76～80页。

[4]陶伯进、曹国华：《民事执行检察监督的法理基础与制度探索》，《西南农业大学学报（社会科学版）》，2010年第6期，第37～42页。

[5]汤维建：《民事检察监督制度的定位》，《国家检察官学院学报》，2013年第3期，第32～47页。

[6]康猛：《民事诉讼监督中调查核实权的行使与保障》，《辽宁警察学院学报》，2018年第1期，第14～20页。

[7]张雪妲、李强、常海蓉：《民事检察调查核实权的理论探析》，《人民检察》，2017年第13期，第49～52页。

[8]李润生、史飚：《民事检察建议制度新探——以新〈民事诉讼法〉为视角》，《湖南社会科学》，2014年第1期，第63～66页。

[9]高一飞、吴鹏：《论检察机关终结性法律文书向社会公开》，《中国刑事法杂志》，2014年第3期，第70～80页。

[10]买文毅、陈鹏飞：《民事检察调查核实权思考》，《上海政法学院学报：法治论丛》，2016年第2期，第73～78页。

[11]金石：《新修改民事检察监督制度实施现状、问题及完善》，《甘肃社会科学》，2018年第3期，第151～158页。

责 编/肖晗题

Abstract： Civil procuratorial supervision system is an important legal sub-system， which plays an irreplaceable role in protecting human rights， safeguarding public interests and promoting judicial justice. However， the operation of the system in our country still faces some practical difficulties， such as the absence of legislation on civil procuratorial suggestions， the absence of application procedures of investigation and verification rights， and the imperfection of the mechanism for realizing the internal power of procuratorial organs. Therefore， we should start with changing the relevant guiding concepts so as to make the improvement of the civil supervision system fare in a correct direction; find the corresponding legislative solutions， and strengthen the supervision of people and disclose information to the media; and construct the internal case handling mechanism and external coordination mechanism of the procuratorial organs， so as to put the civil procuratorial supervision system into practice.

Keywords： civil procuratorial supervision， guiding principle， legislative solutions， coordination mechanism