新时代中国的生态文明建设：进展、挑战与展望

吴明红 严耕

【关键词】生态文明建设  生态系统保育  环境质量改善  资源合理利用

【中图分类号】F124.5                            【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.15.011

40年前，为改变贫穷落后的面貌，中国走上了改革开放强国道路，经济社会发展取得了举世瞩目的成就，但在生态、环境、资源领域付出了沉重的代价。为应对生态退化严重、环境污染加剧、资源过度消耗等严峻挑战，我国不断总结人类文明发展规律，深化理论与实践创新，提出生态文明建设发展战略，并纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，“生态文明”入党章、进宪法，全力推进人与自然和谐共生的现代化建设，标志着我国正全面迈入绿色崛起的新征程。

我国生态文明建设的目标与任务

生态文明是人与自然和谐双赢的文明。[1]我国生态文明建设既要保持经济社会持续稳定发展，创造更多物质财富和精神财富，满足民众美好生活需要，也要确保生态系统健康、环境质量良好、资源利用可持续，能够提供更多优质生态产品，满足民众日益增长的优美生态环境需要。

受客观历史条件所限，传统工业化发展模式较为粗放，经济增长过度依赖于资源能源投入，导致资源开发利用方式不合理，是当今生态、环境、资源问题日趋尖锐的直接原因。资源开发过度，超出了自然生态系统承载能力，其自我恢复、演替的循环被打破，造成生態系统退化。资源利用不合理，且环境治理能力偏弱，产生的大量废弃物，未加利用、处理，便肆意排放，污染人类赖以生存的环境。我国作为当今世界第二大经济体，与先进国家的经济差距已不断缩小，生态环境差距却有扩大趋势，环境污染问题已上升为民众反映强烈的突出问题，成为制约我国全面建成小康社会的关键短板和经济社会持续发展的瓶颈。

我国生态文明建设应重点加大生态保护与修复力度，增强生态系统活力;合理开发利用资源，减轻资源消耗对生态环境产生的影响;提高环境治理能力，尽快改善环境质量，补齐生态环境短板。当然，建设生态文明是一项长期、复杂的系统工程，还有赖于严格的制度和严密的法治体系作保障，以及文化价值观念层面的根本变革。

我国生态文明建设的最新进展

目前，生态文明制度建设与观念提升难以直接量化评估，但其效果在行为和器物层面资源利用与生态环境状况变化态势中能间接体现。本文在行为和器物层面，从资源合理利用、环境质量改善、生态系统保育三个领域构建生态文明建设绩效评价体系，分析生态文明建设进展。资源合理利用关注能源利用优化、资源减量增效、大气污染物排放减量、水体污染物排放减量、固体废物未利用处理减量，环境质量改善包括水体质量改善、空气质量改善、城市绿化建设、城市环境治理、农村面源污染防治，生态系统保育涉及森林生态建设、草原生态建设、湿地生态保护、自然保护区建设和生态修复。各级指标权重分配采用德尔菲法，反复征询相关领域专家意见，最后汇总确定。

基于2012～2017年数据，评价分析显示，我国生态文明建设取得积极进展，累计进步幅度16.49%，其中，环境质量改善幅度为19.64%，生态系统保育进步11.15%，资源合理利用提高18.13%。由于我国生态环境基础脆弱，民众对生态文明建设成效的获得感不强，不同地区生态文明建设各领域发展尚不均衡，个别区域某些具体方面还存在较大隐忧。

环境质量改善方面，全国主要流域水体质量明显改善，优于Ⅲ类水质河长比例增加19.78%，劣Ⅴ类水质河长比例下降43.02%。空气质量有向好趋势，新修订的《环境空气质量标准》发布后，省会城市空气质量达到及好于二级的天数比例上升24.87%。城市环境污染防治能力有效提升，污水集中处理率与生活垃圾无害化处理率分别提高15.01%和21.01%。城市绿化建设成效显著，建成区绿化覆盖率增加2.75%，人均公园绿地面积扩大16.10%。农村面源污染加剧态势有所缓解，“厕所革命”加快农村改厕进程，卫生厕所普及率提高16.07%，农业生产中农药、化肥施用总量已基本通过峰值拐点，开始下行，但单位农作物播种面积化肥、农药施用量居高不下。

省域层面（未含港澳台地区，下同），河北、辽宁辖区内主要流域水质恶化，河北优于Ⅲ类水质河长比例下降19.24%，劣Ⅴ类水质河长比例上升11.62%，辽宁劣Ⅴ类水质河长比例增加7.26%，天津、河北、宁夏等区域内劣Ⅴ类水质河流还大量存在。京津冀及其周边地区大气环境污染防治压力较大，重污染天气频发。北京、新疆、吉林等10个省域农村污染防治形势严峻，单位农作物播种面积化肥、农药施用量大幅攀升，农业面源污染加剧，加重了地下水水质恶化态势。

资源合理利用方面，能源利用效率大幅提升，单位国内生产总值能源消耗量降低25.96%，能源消费结构不断优化，煤炭消费量稳中有降，农村的太阳能等可再生能源利用规模扩大38.38%，但能源消费总量还未达到峰值。资源利用减量增效亟待突破，全国用水总量基本得到控制，水资源利用效率大幅提高，单位国内生产总值用水量减少34.97%，农业节水灌溉面积增加12.57%，资源综合循环利用能力遭遇瓶颈，城市水资源重复利用率仅提高0.35%，工业固体废物综合利用率下降1.56%。大气、水体污染物排放总量，固体废物未处理利用量均大幅削减，主要大气污染物二氧化硫、氮氧化物、烟（粉）尘排放量分别下降50.27%、42.01%、20.97%，化学需氧量、氨氮等水体污染物分别减排58.14%、45.56%，未无害化处理的生活垃圾减量79.18%，未综合利用的工业固体废物减量1.92%。

省级层面，新疆、陕西等省能源消费总量快速增长，能源消费结构中煤炭占比较高，加重了当地大气环境污染防治的压力。黑龙江、山西、四川、新疆、天津、湖北资源利用减量增效退步，是资源综合循环利用力度减弱所致，天津、四川、新疆用水总量大幅上升。西藏自然条件艰苦，工业化程度较低且起步相对较晚，大气、水体污染物排放量逆势上涨，当地生态环境脆弱，一旦被损坏，修复难度极大。同样是受资源综合循环利用力度减弱的影响，天津、山东、新疆、湖北等省份产生的工业固体废物未综合利用量大幅增加，成为潜在的环境污染源。

生态系统保育领域，森林生态系统是陆地生态系统的主体，2012年以来，我国累计造林面积占初期森林面积比例的16.44%，森林面积扩大6.26%，森林蓄积量增加10.32%。累计种草面积占草原面积比例9.01%，草原生产能力不断提高。水土流失治理、矿业开采损坏土地修复持续发力，累计完成水土流失治理面积占水土流失总面积的7.25%，累计矿山环境恢复治理面积占矿业开采累计占用损坏土地面积的7.19%。湿地保护与恢复有待加强，两次全国湿地资源调查数据同口径比较显示，湿地面积减少8.82%，尤其自然湿地面积缩减达9.33%。[2]自然保护区受到矿业资源开发、基础设施建设、农业生产等人类经济活动影响，面积缩减1.59%，生物多样性衰减趋势尚未根本扭转。

省域层面，森林、草原生态系统保护体系相对完备，湿地生态系统保护空缺较多，受保护湿地比例不足一半，山西、宁夏、吉林、湖南、河北等省湿地面积下降幅度明显，西部地区水电开发也是湿地生态保护的潜在威胁。自然保护区建设与管理难度较大，广东、新疆、内蒙古等18个省份自然保护区面积有不同程度减少，保护区内违规开发、建设的现象屡见不鲜。此外，各省生态修复力度参差不齐，黑龙江、青海等省大量矿业开采占用损坏土地未及时得到恢复治理。

我国生态文明建设面临的挑战

长期以来，我国自然生态系统超负荷承载，生态环境问题集中爆发，生态文明建设负重前行，取得了积极成效，但离民众所期待的优美生态环境仍有较大差距，生态文明基础薄弱，经济社会发展方式相对粗放，生态文明建设面临以下挑战。

经济社会发展与生态环境改善矛盾突出。我國仍处于社会主义初级阶段，东西部发展以及城乡发展差异较大，发展不平衡、不充分特征明显，各地发展愿望迫切。受产业结构、能源消费结构所限，经济社会发展中资源能源消耗与污染物排放量较高，经济增长与资源消耗、污染排放尚未脱钩。各省域面板数据相关性分析显示，人均GDP年度增长率与产业结构调整、能源消费总量控制、大气和水体污染物排放削减、空气质量改善效果呈显著负相关，表明经济社会发展与生态环境保护矛盾依然尖锐。生态文明建设并不否定经济社会发展，要实现人与自然和谐双赢的目标，经济发展是生态文明建设的基本要求，也是我国生态环境问题彻底解决的前提。省域面板数据，人均GDP水平与水土流失和矿山环境生态修复力度、煤炭消费总量控制、大气和水体污染物减排显著正相关，意味着经济水平提升，能够更好地反哺自然生态系统，升级能源消费结构，提升环境治理能力。

资源利用优化还未转化为环境质量改善的直接动力。我国不断优化资源利用模式，促进环境质量改善取得一定进展，但民众感受并不明显，各省资源合理利用与环境质量改善的面板数据无显著相关性。究其根源，一方面，由于整体资源利用水平不高，产业结构、能源结构不尽合理，资源能源消耗强度较大，污染物排放处于高位，生态环境承载负荷较重;另一方面，产业布局与生态环境承载能力不相匹配，生态环境历史遗留问题较多，部分地区生态系统的资源供给能力和环境容量已经达到或接近上限。[3]我国环境保护工作的目标，从污染物排放强度控制、总量减排到以环境质量改善为核心的转变，也印证了优化资源利用促进环境质量改善未达预期效果，当前资源利用水平的提升只是对生态环境恶化态势有所缓解，离环境质量根本好转还有一定距离，这对今后进一步优化资源利用模式提出了更高的要求。

城镇化的推进短期内将加大生态、环境、资源压力。城镇化有利于加强土地资源的集约化利用，从而为生态建设留出更多空间，也有助于切实提高资源能源利用效率，优化能源结构，加快完善城市环境基础设施，增强环境污染防治能力，减少污染物排放，改善环境质量。省域面板数据相关性分析显示，城镇化率年度提高速度与单位GDP用水量下降率、工业固体废物综合利用提高率、城市绿化建设、城市环境治理显著正相关，城镇化率水平与能源消费总量控制、煤炭消费量削减、大气污染物减排也显著正相关。但是，短期内我国城镇化快速发展，也有加重生态环境压力的风险。城镇化率年度增长速度与当年新增种草面积、能源消费总量控制、煤炭消费量削减显著负相关，城镇化建设加剧了土地资源供需矛盾，导致部分生态用地被侵占，对能源刚性需求上升，不利于能源消费总量控制和能源结构优化。尤其，城镇化率与生活垃圾清运量呈显著正相关，城市生活垃圾、污水产生量大幅增加，环境治理与资源综合循环利用能力不及时跟进，将面临“垃圾围城”的窘境。

重环境保护与资源节约，轻生态保育现象仍然存在。生态系统与环境、资源是“一体两用”的关系，[4]由于自然环境和资源直接支撑人类生存与发展，人们对其变化感知及时，因此，它们更容易获得关注。我国早就明确了环境保护、节约资源的基本国策，建设资源节约、环境友好“两型”社会，国家投入环境污染治理的经费总额远超同期生态保护与建设投资，政府实际工作中也偏好改善资源利用，以便收到立竿见影的成效。生态系统却未得到应有的重视，世界范围内普遍存在局部环境好转而整体生态退化的趋势。事实上，忽视生态保育，片面强调环境治理和资源节约，无异于舍本逐末，提升生态系统活力，其本质也能扩充环境容量，增加资源储备。各省面板数据相关性分析显示，生态系统保育与环境质量改善速度显著正相关，这表明生态系统活力增强，改善环境质量也能事半功倍。

总之，党的十八大以来，我国加快完善生态文明顶层设计，加强制度、法治建设，开展一系列开创性、根本性、长远性工作，推动生态文明建设取得积极进展，资源利用模式不断改善，环境质量持续好转，生态系统活力逐步恢复，但生态基础依然薄弱，资源消耗与污染物排放高位运行，生态环境超负荷承载，民众对生态文明建设成效的获得感不强。随着经济社会发展对资源能源需求增加，生态文明建设将面临严峻挑战。我国应继续优化生态文明建设顶层设计，完善生态文明制度、法治以及宣传教育体系，树立生态立国理念，坚持生态优先，尊重生态规律，协同推进生态系统保育、资源合理利用和环境污染防治，要在夯实生态基础的同时，抓住城镇化建设的契机，依据生态环境承载能力，调整国土空间布局，倒逼经济发展方式转型，利用后发优势，探索比发达国家资源能源消耗和污染物排放水平更低的资源利用模式，形成绿色发展方式和生活方式，实现人与自然和谐共赢发展。

（本文系中央高校基本科研業务费专项资金资助项目“生态文明建设绩效评价研究”和国家社科基金项目“完善中国省域生态文明建设评价指标体系研究”的研究成果，项目编号分别为：2015ZCQ-RW-01、14BKS054）

注释

[1]严耕等：《中国省域生态文明建设评价报告（ECI 2010）》，北京：社会科学文献出版社，2010年，第2页。

[2]国家林业和草原局：《第二次全国湿地资源调查主要结果（2009～2013年）》，2014年1月28日，http：//www.forestry.gov.cn/main/65/20140128/758154.html。

[3]王金南：《科学把握生态文明建设的新形势》，《求是》，2018年第13期。

[4]严耕等：《中国生态文明建设发展报告2014》，北京大学出版社，2015年，第23～24页。

责 编∕周于琬

Abstract： Fostering a sound ecological environment is vital for ensuring the sustainable development of the Chinese nation. Since the Eighteenth National Congress of the Communist Party of China， the ecological advancement program has made positive progress， the mode of resource utilization has constantly improved， the quality of environment has become better， and the vitality of the ecosystem has been gradually restored. However， there is still a gap compared to the needs of the people for a beautiful ecological environment， the carrying capacity of the ecological environment is exceeded， the conflict between economic and social development and preservation of ecological environment is prominent， and the ecological advancement program is facing serious challenge. We should continue to optimize the top-level design for ecological advancement; improve the institution， rule of law and publicity and education system; give priority to ecology; coordinate efforts towards ecosystem conservation， rational utilization of resources and prevention and control of environmental pollution; consolidate the ecological foundation; seize the opportunity of economic and social development and urbanization; and adjust the land spatial distribution and the mode of economic development according to the carrying capacity of ecological environment， so as to transform the economy and achieve harmonious and win-win development between man and nature.

Keywords： ecological advancement program， ecosystem conservation， environmental quality improvement， rational utilization of resources