社会组织孵化器的发展困境及建设路径

冯梦成

[摘 要]我国社会组织孵化器存在着孵化对象受限、自身专业能力不足、偏重于服务能力的培育、运行绩效不高、专业细分不够等问题与困境，需要通过完善支持性政策框架，吸引社会力量建立孵化器，扩大孵化规模，加强孵化器自身能力建设，促进孵化器的规范化运作等措施来予以解决。

[关键词]社会组织孵化器 发展困境 建设路径

[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1001-9596（2019）07-0040-05

在促进社会组织快速健康发展过程中，社会公益界引入企业孵化器的理念，创设了旨在培育社会组织的孵化器。社会组织孵化器的出现虽加速了社会组织的发展，但其自身发展也存在一些问题和困境也需要予以解决。

一、社会组织孵化器的发展态势

自2006年上海浦东非营利组织发展中心首创“公益孵化器”模式以来，社会组织孵化器因其相较于传统的行政培育模式具有专业性、灵活性、适应性等优势，在各地迅猛发展起来。2012年，我国社会组织孵化器不到50个。据统计，截至2017年年底，全国共有1400余家社会组织孵化器，而且每年还在以15%的速度在增加。全国除西藏以外，各省均建立社会组织孵化器，且在省级、市级孵化器的基础上向基层延伸[1] 。作为一个支持型社会组织，各地社会组织孵化器发挥着综合保障、能力培养、宣传推广、专业服务等功能，以主办和运营主体为标准，呈现出三种模式：政府主办—政府运营模式，民间主办—民间运营模式，政府主办—民间运营模式[2] 。

社会组织孵化器的迅猛增加，显然与我国社会组织“质”与“量”亟待提升的需求密切相关。与发达国家和地区相比，我国社会组织在“量”与“质”上均存在不足。从数量上看，截至2017年年底，全国共有社会组织76.2万个，每万人拥有社会组织数不到6个，与世界发达国家每万人拥有社会组织数一般超过50个的现状，差距更大。从质量上看，截至2017年年底，我国社会组织吸纳社会各类人员就业864.7万人，仅占经济活跃人口（2017年末全国就业人员77640万人）的1.1%。根据约翰·霍普金斯大学非营利部门比较研究，36个国家公民社会部门（1995—2000年）有2530万雇员，占经济活跃人口的2.4%，如果加上2020万相当于全职的志愿者，公民社会部门从业人数占经济活跃人口的达到4.4%[3] 。因此，我国社会组织数量和质量的提升需求，为社会组织孵化器发挥支持性社会组织作用提供了极大的空间。

二、社会组织孵化器的发展困境

社会组织孵化器在各地迅速发展的同时，由于体制、政策及其资源的限制，也呈现出一些困境与问题。

（一）孵化对象受限

社会组织孵化器之所以能够成型，在于为初创期社会组织提供关键性支持，从而帮助其迅速成长壮大。由于各地社会组织孵化器多是在当地政府的支持下建立起来的，对孵化对象的选择往往会受到政府的规制和约束。对于政府而言，一般是希冀孵化器能够培育出那些能够协助政府承担公共服务和承接政府转移职能的社会组织。至于其他类型社会组织，虽然渴望得到孵化器的支持和帮助，但往往受制于资源的限制而无法得以满足。如2013年，南方某市社会组织培育发展中心正式与10家社会组织签订孵化协议，签约组织将获得免费场地和资金支持、各类相关培训及专家指导等服务。但本次入驻的组织多为社区服务组织、行业协会等组织，草根NGO较为欠缺，引起非议[4] 。

造成这一局面的原因在于，中国社会转型时期，政府仍然掌握相当大一部分社会资源，因此，即使是民间组织主导的社会组织孵化器，其资金也有很大部分来源于政府。如尽管卵化器“恩派”资金来源呈现平均化、多元化的特点，但政府资金仍然占了30%。可以说，离开了政府的资金支持，组织生存也会较为困难。除了资金的支持外，社会组织孵化器的生存与发展还需要得到政府其他帮助，如空间场地、合法性的获取等。在此情形下，社会组织孵化器生存和发展的第一要务，便是首先必须获取政府的认可，而获取政府认可的途径在于，社会组织孵化器能否协助政府解决社会管理和公共服务的难题和困境。于是对于社会组织孵化器而言，获取政府认可的途径，便是孵化出更多能够承接政府服务或转移出的职能的服务型社会组织，以推动服务型政府及和谐社会建设。

（二）自身专业能力不足

在推进和谐社会建设和以改善民生为重点的社会建设过程中，管理部门认识到了社会组织具有弥补市场失灵和政府失灵的功能，起到政府和企业无法替代的作用。但是，基于社会组织数量少、规模小、专业能力不足、内部治理结构不健全以及公信力差等问题，各地方政府采取了一系列的扶持和支持政策和措施，以促进社会组织快速发展。这其中，“孵化器的模式因为可以一揽子解决当前社会组织所面临的很多问题，而受到地方政府的欢迎，迅速在各地被复制”[5] 。但是，隨着孵化器在全国各地的铺开，孵化器自身的专业水平问题呈现了出来，如有的孵化中心工作人员基本不是社会工作或相关专业出身，对社会组织的培育基本上不甚了解，只能在实践中慢慢摸索[6] ;有的孵化中心基本靠“外援”来帮助解决入驻组织和项目专业督导评估问题，而对于入驻组织遇到的财务、项目等方面专业问题，工作人员通常用过去工作经验“敷衍”，致使专业性问题得不到有效解决[7] 。

社会组织孵化器专业能力不足主要源自人才（包括经理人才、社工人才以及财务、管理人才等）匮乏。这是因为，与政府、企业等第一、二部门相比，社会组织由于薪酬待遇不高、职业社会评价不高，职业发展前景不确定性等因素，导致难以吸引到高层次的人才。一项来自国家民政部的调查显示，目前，全国已有200 多所高校开设了社工专业，每年的毕业生在1万人左右，但毕业后真正从事社会工作的人却不到10%，甚至有的学校该专业的毕业生专业对口率为零。岗位不稳定、薪酬水平低、社会认可度不高、职业价值难以体现，被认为是阻碍社工人才从事社会工作的重要原因[8] 。

（三）偏重于服务能力的培育

初创期社会组织入驻孵化器，目的在于通过获取相应的能力建设服务，以快速成长壮大，适应国家和社会发展的需要。从社会组织具有的能力类型看，无外乎有两种：专业公共服务能力和利益表达能力。从孵化器侧重点看，一方面，偏重培育社会组织的管理能力，特别强调目标-手段的理性配置，以战略、筹资、项目、评估等管理课程为主;另一方面，侧重于赋予社会组织的制度规范，特别是以市民社会为主的自治、参与、倡导、行动及可持续发展等使命价值[9] 。在构建社会主义和谐社会和推进公共服务专业化的背景下，设计成型的首个社会组织孵化器“恩派”则将能力建设的内容放在前者，因为在恩派看来，社会组织首先必须考虑自己生存问题，而不是价值规范，孵化器应着力于培育社会组织的专业服务能力及管理能力。各地的孵化器基本上遵循恩派的这一理念，侧重于培育初创期社会组织的专业服务能力及管理能力。

其实，这是政府选择性支持导致的结果。从政府的角度看，其希望发挥社会组织的公共服務能力，排斥社会组织的利益表达功能。由此，可以清晰地看到，中央到地方出台的一系列发展社会组织的政策和措施蕴含着这样一个选择性支持逻辑，即明确支持那些能够提供公共服务的社会组织，而忽略甚至是限制那些从事利益表达的社会组织。因为只有这样，社会组织才会成为政府的“帮手”“助手”。在这一制度环境下，孵化器将能力建设的重心放在技术性管理上，以提升社会组织的专业服务能力和管理能力，乃是一种明智的选择。

（四）运行绩效不高

随着孵化器在各地的迅猛发展，也不免引发人们特别是政府对其运作绩效的担忧。担忧主要体现在：一是对孵化器近乎“保姆式孵化”的质疑。例如某地社会组织服务中心首批孵化的社会组织仍担忧“出壳”后没有场所，希望服务中心在硬软件方面继续给予支持，包括场地、培训等。致使社会组织服务中心不得不再给予一到两年的跟踪帮扶期，继续提供服务[10]。二是对孵化出的社会组织过度依赖政府购买服务的批评，认为孵化器正在培育出一批依附于政府的社会组织，与行政培育方式相比，体现不出社会孵化的优势。

从其内部运行的绩效看，也存在同样问题。社会组织孵化器的成本既包括建设成本、维护成本、人员经费、业务经费等显性成本，也包括沟通成本、人才流失成本、岗位设置成本、管理成本等隐性成本。一方面，社会组织孵化器由于必须具有一定的物理空间而需要投入较大建设成本，维护成本;另一方面，为了获取政府和社会的资源和经费支出，由于相互之间缺乏制度性关联，导致其沟通成本较高。此外，由于社会组织职业发展前景和薪酬待遇等问题，也引发了孵化器人才流失成本，如北京一孵化器共6位有经验的专业管理人才，2010年流失了5名[11] 。

（五）专业细分不够

专业化一定伴随着分工细化[12]。从国内社会组织孵化器的发展看，近年来，出现专门为青年、妇女儿童、职工、助残等领域社会组织服务的孵化器，这显然是相应的群团组织支持的结果，但从整体看，孵化对象和领域的细分是不足的。另外，从发展阶段细分看，孵化器的服务内容多集中在项目发展到组织注册阶段，而对从想法、设想到项目活动阶段提供的服务较少，仅有少数基金会支持的孵化器关注这一阶段。一般来说，政府支持建立起来的孵化器多关注的是成熟的项目尽快进入社区。

专业细分不够，一方面是因为中国社会组织孵化器获取资源有限，使孵化器无法顾及专业细化发展;另一方面也与具有孵化经验的人才不足有关。专业的细分需要有一定从业经验的人才，而高校无法直接供给这些人才，又由于中国公益孵化器发展时间不长，也没有相应的人才储备。

三、社会组织孵化器的建设路径

基于上述分析，社会组织孵化器的健康发展，需要从政府的政策完善、社会的资源支持以及孵化器的自身建设等方面采取系列措施和手段。

（一）完善支持性政策框架

社会组织孵化器的发展需要健全的政策体系。目前，体现为运营资金补贴、建设资金扶持、政府购买服务，以及降低登记门槛等政策支持，推动了社会组织孵化器的快速发展。但是要实现社会组织孵化器的可持续发展，还必须形成一系列有针对性的政策体系，包括制定人才引进及其相应的社会保障和职业政策，以保障社会组织孵化器能够吸引更多高素质的专业人才加入。制定评价与考核政策，推动社会组织孵化器的规范化运作。建立鼓励非营利性的企业孵化器向社会组织开放的政策，实现公益领域的良性竞争等。总之，通过政府的整体规划和系统设计，引导社会组织孵化器快速健康发展。

（二）吸引社会力量建立孵化器

社会组织的孵化是一个源源不断的资源输入的过程。从资源的供给主体看，政府、市场（企业）、社会构成了社会组织孵化器的三大资源供给主体。从当前我国国情看，呈现出强政府、弱社会的特征。而市场（企业）由于信息的不对称及其公益秩序的不规范，资助社会组织孵化器的力度和数量有限。因此，当前社会组织孵化器往往是由政府资源在主导其发展，这客观上限制了孵化器的独立性、自治性、多样性和稳定性。由此，一个有效可行的改进路径，便是实现资源投入主体的多元化，通过吸引社会资本、基金会、企业乃至大学、科研机构参与运作，推动社会组织孵化器可持续稳定和多样化自主发展，并摆脱孵化器对政府过度依赖的困境。

（三）扩大孵化规模

鉴于目前社会组织孵化器难以满足公益创业和发展需要，有必要学习企业孵化器发展经验，以扩大孵化对象和规模。一方面，形成“预孵化器+孵化器+加速器”三位一体的全程孵化器体系，从功能上实现孵化器的“前伸”与“后延”;另一方面，依托实体孵化器建立网络虚拟孵化器，突破孵化器物理空间的限制，运用信息技术来提高孵化器的服务边际和效能。这样，才能满足更多社会组织以及不同发展阶段社会组织的孵化需求，放大社会组织孵化器的孵化效应。

（四）加强孵化器自身能力建设

孵化器只有不断提高自身能力，包括治理与领导、资源动员、项目实施、社会互动、机构创新等方面的能力，才能提升机构的社会影响力，以获得政府、公众、企业、媒体、基金会等方面广泛的社会支持，实现自身的可持续发展。鉴于当前我国社会组织孵化器还处于初创阶段，一个便捷的途径是结合中国社会组织发展的实际，学习和借鉴企业孵化器和国内外社会组织孵化器成功的运作机制和先进的管理经验，形成一个符合本土实际、科学有效的管理模式;另一方面孵化器要提升自身专业能力，打造一支优秀的孵化器服务团队。关键是要引进、培育一批兼有管理经验、专业知识和文化素質的人才队伍，并以有吸引力的薪酬制度和激励制度机制，留住人才，减少人才流失。

（五）促进孵化器的规范化运作

作为一个需要社会资源不断输入的支出型社会组织，社会组织孵化器必须做到规范运行，只有这样，才能提高自身的公信力，获取社会广泛认可和更多的支持。

一是要形成一套科学的评价与考核机制。对孵化器功能是否完备、服务水平的高低、入驻草根组织的优劣、被孵化组织的孵化速度、出壳组织的成功率等进行评价与考核。二是要建立社会组织孵化器信息公开机制，将孵化器各种具体运营与财务信息进行及时公开，以便公众能够了解其内部具体信息。三是要建立第三方监督机制，形成一支由社区普通民众、基金会成员、公益人士、专家团队等组成的独立于政府和社会组织孵化器之外的第三方监督力量。

参考文献

[1]王世强.我国社会组织孵化器发展现状及运营管理研究[M]//黄晓勇.中国社会组织报告（2018）.北京：社会科学文献出版社，2018.

[2]王世强.非营利组织孵化器：一种重要的支持型组织[J].成都行政学院报，2012（5）：83-88.

[3]莱斯特·M.萨拉蒙，沃加斯·索可洛斯基，等.全球公民社会——非营利部门国际指数[M].陈一梅，等译.北京：北京大学出版社，2007.

[4]朱鹏景.社会组织孵化 草根味有点淡[N].南方都市报，2013-11-27.

[5]谭志福.公益孵化器：正确的诊断与错误的药方[J].中国行政管理，2014（8）：62-66.

[6]孙俊川.社会组织培育发展模式探索——以顺德区社会创新中心为例[D].广州：暨南大学，2015.

[7]杨玉.社会组织培育的“昆山之路”——昆山爱德社会组织培育中心的实践与探索[D].苏州：苏州大学，2013.

[8]赵新星.稀缺社工人才为何面临尴尬[N].南方日报，2011-01-18.

[9]杨宝， 胡晓芳.社会组织能力建设的行为分析：资源导向或制度遵从[J].云南社会科学，2014（3）：151-156.

[10]邢智丰.首批社会组织“孵化出壳”[DB/OL].http：//www.taicang.gov.cn/art/2015/4/10/art_50_264202.html.

[11]付涛，李思闽.圆桌：六问NGO人才管理[EB/OL].（2011-12-21）.http：//www.chinadevelopmentbrief.org.cn/news-13521.html.

[12]公益孵化器的困境与未来[EB/OL].（2013-02-21）.https：//www.douban.com/note/263364380/.