国有企业二级公司全面预算编制工作中存在的问题及对策探究

马静

【摘要】从2011年到2017年，国家各部委陆续颁布了多个与全面预算管理相关的文件，由此体现了国家对全面预算管理的重视及不断推动深入的趋势。一系列的文件和制度均明确了在企业实际开展全面预算管理工作的过程中，首先要做到“理论和实践相结合”。通过结合企业的实际情况，制定出明确的战略目标，并深入分析未来政策以及市场的走向，做出一定的预判;然后，根据深入分析研究的结果，制定出具有高度可行性的财务全面预算制度，合理的调配企业所有的财务资源，从而推动企业处于一个良性发展的状态。预算管理作為一种管理方式，在中央企业已经逐渐形成比较成熟的管理体系。经过近年来全面预算工作的不断推进，国有企业内部全面预算管理的应用环境得到了良好的发展。虽然全面预算的工作逐年在推进、深入，但是在实际工作中依然存在急待改善的方面。本文在分析国有企业二级公司全面预算编制工作的重要性基础上，深入探讨国有企业二级公司全面预算编制工作现状和存在的问题，并针对性地提出加强国有企业二级公司全面预算编制工作的对策措施。

【关键词】国有企业;全面预算;预算管理

一、引言

在集团层面，全面预算管理的体系通常比较健全、组织架构清晰。但是作为二级及三级以下的各级公司在组织、审批环节或者制度方面不健全或者执行落实不到位。集团层级虽然组织各级公司参加国资委、集团各层级的预算年度布置会，但是实际制定预算指标与各公司的业态和实际管理情况密切相关，所以各级公司尤其二级公司在预算指标的制定方面起到至关重要的作用。二级企业一方面对预算管理的规划与计划功能和控制与监督功能，以及企业全面预算的战略导向性、过程控制性、融合性、平衡管理性、全变性理解得更深入。另一方面，对本级次及所属下层级可以获取更充分的各种信息、对自身优势、劣势的分析、对业务经营状况、人员构成、管理水平更了然于胸。这些要求二级公司预算工作既要具有全局性、宏观性的特点，又兼具局部性和微观性的特点。在本层级的全面预算管理工作中则需要具有更高的站位、承担更多职责。

二、国有企业二级公司全面预算编制工作现状和存在的问题

（一）国有企业二级公司全面预算编制工作现状

预算编制是全面预算工作的第一个流程，同时也是一个重要的流程。所以，解决二级公司在预算编制工作方面存在的问题，对集团整体的预算编制工作完成的效果非常必要和重要。

实务中，作为集团公司的二级公司，基本的框架依据集团整体流程，主要根据各公司不同组织架构和人员分配，执行具体相关内容。根据集团统一要求，对相关内容进一步进行分配，保证工作内容更切合经营状况：同时保证预算编制工作在集团规定时间节点前完成。

本级及所属下级公司对集团整体的流程抓不住重点，例如在预算模板中哪些数据对应本级公司的哪些业务认知方面存在分歧、自己提供的数据会带来哪些后果和影响没有充分的认识;对存在的疑惑往往不与上级公司沟通自行进行判断：提交时间由于各种原因往往在时间节点最后一刻完成，导致上级公司发现问题时，只能仓促地修改数据，没有反馈到数据源头进行再调查、再分析的时间”。

（二）国有企业二级公司全面预算编制工作存在的问题

1.预算各项指标的制定问题

预算管理是企业以战略目标为导向，国有企业根据国资委每年预算工作布置的方向及预算目标的重点制定本集团的预算指标。例如，2019年国资委的预算重点包括全力做好处僵治困、降杠杆减负债、“两金”压降等专项工作、加强资金集中管理，资金集中度要力争提高到80%以上。这些专项工作要求在编制预算指标时需要重点关注与之相关的，例如“处僵治困”专项费用的预算制定、经营杠杆、财务杠杆的制定、应收与库存指标的设置是否科学、资金方面的预算是否既符合集团日常管理要求又满足业务发展的配置。

预算指标设置中存在的问题：公司内部各业务板块、业务之间互相比较，转移本部门预算指标完成的压力：

在第一次预算数据汇总进行反馈后，各单位、各部门在进行预算修改过程中，不可避免的将反馈意见进行横向交流、沟通。将各单位、部门间的预算目标进行比较，将自身的目标对公司整体的贡献度进行比对。一方面，在和公司争取资源分配时成为有利于局部资源获取的依据：另一方面，在调整本部门的预算时考虑其他部门的预算情况。如果其他部门预算与公司整体预算的比例提升了，本单位、本部门的预算目标相对轻松，后期预算完成面临的压力自然也有所降低。对此，应该分析各单位、各部门的人员构成、经营规模、业务性质，使各部门负责人认识到单纯地将数据进行比对不全面也不符合管理、经营实际情况。将量化的数据和非量化的数据相结合，将显性的资源、成本与隐形资源成本进行综合的分析、比对，帮助各单位、各部门认清自身的优势、劣势，优化现有的资源，调整正确的经营方向。在公司、集团整体战略规划的引领下，各自为集团、公司做出符合自身特点最大的贡献。

2.经营预算制定过程中存在的问题

集团的预算工作启动后要结合本级次行业特点，经营管理实际安排，推进本公司的预算编制工作。公司的预算管理机构一般都会由财务人员、人力资源、生产、销售、研发人员组成，基本都是由财务部牵头。

经营预算制定过程一般存在以下几个方面的问题：

（1）企业内部预算责任单位的局部利益保护思想

下一年预算工作启动在本年10月份，这个阶段，各单位对自己本年度的预算完成情况基本可以预判。所以，在第一次汇总本级预算情况时，那些可以顺利完成的，下一年预算指标设置上与本年度保持一致：那些距离本年度预算指标差距过大，完成目标无望的一般按10月份的实现完成情况，设置下一年度的预算指标。同时，这两种情况下的单位在接下来两个月的工作努力程度上都会有所松懈。对于可以顺利完成预算情况的单位，会保证本年预算完成且不过多超过预算目标，同时为明年的预算完成有所保留：对于完成无望的单位，索性进行放松、休整，把本能体现在本年度的项目延迟到明年，使明年的预算目标设定在低于本年度的水平，从而降低完成的难度。以上两种做法的目的都是出于本单位、本部门的局部利益考虑。对于这种现象，首先要与部门负责人进行沟通，在思想意识上将整体大局利益和局部利益达到协调统一。其次，结合行业、市场、内外部环境、公司整体战略发展方向，细化预算各项指标。例如，会展服务行业公司主要以项目预算为核心，一方面需要结合行业报告等资料分析所处行业的发展趋势，另一方面将年度预算指标细分至具体的项目，甚至将对应的客户按照行业来源和地域所属进行细化。从而统揽公司整体预算目标，平衡季度、月度预算。同时综合分析跨年度的项目经营状况，科学地进行统筹。此外，还需要考虑预算目标所需人、财、物等资源的配置与实际管理、经营现状匹配。

（2）预算松弛

各单位初次汇总上报预算目标时，一定存在预算松弛的现象，只不过程度的不同而已。各部门本能降低预算完成风险和难度。要求预算管理工作机构的成员要清晰的了解预算松弛存在的空间在哪里，从而通过反复沟通，将预算松弛的空间进行缩小。另一方面，通过预算目标制定与预算考核相结合，将预算目标与预算完成的偏差率作为考核指标之一。不只是考核预算的实际完成情况，同时考核预算的目标制定情况。第三种对策是设定“三级遞进目标设定”法叫。所谓三级递进目标设定是指预算目标由底限目标、进取目标和挑战目标三级递进部分组成。底限目标是每个单位、部门必须守住的底线，有很强的管理效应，可以保证最低的效益。但是只为了底限目标，一个组织、企业不会取得很大发展。所以，接下来要设置进取目标。进取目标比底限目标高一个层级，制定进取目标是遵守“二八法则”，即让目标接受者感觉有80%的实现把握，20%的挑战性。这样可以保证目标对大多数人的激励作用。接下来最高层级是挑战目标。这是激发精英、创造奇迹的目标。挑战目标有80%的挑战性、20%的实现把握。这个目标的设定是基于管理心理学效应。群体需要梦想，梦想的实现对群体有持续激励的作用。既然是梦想，就不可能轻易实现。通过以上三种方法，可以将预算松弛有效地降低。

三、加强国有企业=级公司全面预算编制工作的对策措施

（一）完善财务预算制定

财务预算的编制存在的主要是数据的业务口径与财务口径存在的差异需要科学统一的问题。针对此问题，要合理地进行规划和研究，制定出符合要求的预算编制。业务部门在实际核算业务成本的过程中，有一套自己的核算法则。而该法则和企业财务部门的核算法则不一致就是导致数据的业务口径与财务口径存在差异的主要原因。

在实际解决该问题的时候，核心思路为：

（1）将财务和业务的口径强行对接：主要通过细化企业现行的财务预算编制，使财务口径和业务口径强行融合，但是实际落实的难度较大;

（2）管理会计核算：引入管理会计核算编制，实现企业财务口径和业务口径的融合。

显然管理会计核算更加符合企业的实际需求，而在实际开展相应工作的过程中，首先可以通过组织多口径实现，具体的实施细则为：首先要对整个企业的法人组织以及管理组织进行深入的研究工作，明确地分析出整个企业的法人组织、管理组织结构，然后将法人组织和管理组织进行分化，建立两个完全独立的财政预算体系，两个财政体系的工作互不干扰，从而有效地解决了财务口径和业务口径不一致的问题。其次，可以运用分析多口径解决问题：分析多口径主要以管理会计核算为核心，所有财政预算以及相应的财政管理分析工作都是围绕管理会计核算展开的。通过分析多口径，可以细化企业财政预算工作的细节，进而在解决财务口径和业务口径不一致的同时，优化整个财务管理工作的效率。财务账簿的功能在内部管理分析中将相对弱化，但在对内、对外的风险控制活动中依然具有重要的作用，如针对现金流、应收应付、收付款等方面的预测、控制。除此以外，还可以采取会计体系多口径的形式解决财务口径和业务口径不一致的问题，具体的实施细则为：将管理组织设置为利润中心，同时为每个利润中心建立管理会计账簿。每套管理会计账簿可设置相应的管理会计核算要素（即商务口径的科目体系），在此基础上实现一张单据的同时生成财务账簿和管理账簿，满足对内、对外的分析与报告需求。作为预算牵头部门的财务人员，建议以财务预算编制为切入点，通过业财融合，分析与业务数据的差异，从财务会计思维向管理会计思维转换，尽量贴近业务经营源头，不断完善、持续提升，制定出更科学、更符合实际的预算。

（二）预算沟通，审批过程

从开始平等的沟通到最后公司高级管理层的强制分配预算目标。年度预算编制到两上以后的阶段，各单位、各部门预算目标自行调整的幅度基本趋于零。每年听到最多的一句话是“公司要我们预算做到多少？我们直接增加，反正自己再调整也过不了关！”这显现出大家经过前期多次的反复沟通，在现有的资源配置下，预算目标上升空间确实有限，而且这阶段面临预算提交的时间节点，大家的耐心也基本经受了最大限度的挑战。最终，只得认领上级管理层分配的目标。这也不失为预算编制过程的一种解决方式。因为各层级管理者考虑的出发点和角度、高度不在一个水平面上，出现上述现象也属正常。高管层更关注全面预算管理的整体管理效果，把预算做准，完成预算并不是预算管理的实质。作为一种管理方式，主要关注管理的效果。被管理者如果被推动了，而且向预想的方向和位置推动，说明管理发挥了效果。企业的战略一定离不开市场的竞争力、行业地位的提升，那么预算的激励作用比预算目标的制定、目标的完成更重要。管理的目的无论预算的目标是超额完成还是无论如何也完不成，企业都是在努力做事，而不是选择停留、懈怠，激励大家尽力行事、把好事做足，使管理工作得到美好的结果。由此可见，沟通和审批在加强预算编制工作中是一种常用的有效方式和措施。

（三）上报集团本级公司预算方案

在上报集团本级公司预算方案的环节主要关注的是需要符合预算方案上报前的内部审批流程，例如，是否属于本公司“三重一大”制度中需要相应决策机构的集体审批、决策。在预算方案全部完成的情况下，内部的审核工作也同时需要完备，这样才完成了年度预算全部的编制工作。所以，国有企业二级公司在上报集团预算方案前的制度保证是公司本级次最关键的一种管控措施！

四、结束语

国有企业二级公司全面预算编制工作的开展能够切实有效地提高整个企业的运行效率以及财务管理体系的完整性。在实际开展相应全面预算编制工作的过程中，要充分结合企业的特点，制定出具有一定针对性的工作方案，并严格审核预算编制工作的结果。二级公司的预算工作机构要克服每年都要进行预算编制的惯性和惰性，在工作中寻求思维创新，确保全面预算工作的质量。在开展工作期间注重对细节的把控，最终有效地推动整个企业的发展。