干部人事档案专项审核及其研究述评*

黄洛锋 曹红

（1.昆明理工大学档案馆 云南昆明 650093；2.云南大学历史与档案学院 云南昆明 650091）

2018年11月下旬，中办印发了《干部人事档案工作条例》（修订版，以下简称《条例》），《条例》总结吸收了党的十八大以来干部人事档案工作的经验做法。2018年12月17日，中组部召开全国干部人事档案工作会议，全面总结十八大以来干部人事档案工作取得的显著成绩。在这个背景下，回顾干部人事档案专项审核工作，统计分析几年来的研究成果，予以介绍、评价并进行反思，有着深刻的现实意义。

一、干部人事档案专项审核工作回顾

（一）背景

十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深刻分析世情国情党情的变化，直面风险与考验，作出全面从严治党的战略部署。全面从严治党、从严治吏处于首要和关键的地位。“党要管党, 首先是管好干部；从严治党, 关键是从严治吏。”[1]治党是治国的关键, 治吏是治党的关键, 从严治吏是治国理政的关键中的关键。人事档案是记录干部成长和发展经历的重要资料，[2]是干部历史情况和现实表现的反映，是组织管理干部的基础和依据。从严管理干部，首先要从严管理干部人事档案开始。如果干部人事档案材料不全、内容失真、记录前后矛盾，从严管理干部只能沦为空谈。这种担心不是杞人忧天，2014年中央巡视组两轮巡视，被巡视的20个省区市中有15个存在干部档案造假问题。[3]伪造和篡改干部档案，其目的是骗官上位，是一种严重的腐败行为，不仅侵蚀了档案作为凭证的公信，而且污染社会风气，干扰组织选人用人的公平公正，影响政治生态健康。听之任之，必然危害到治国理政根基。正是基于严峻的形势，为贯彻落实全面从严治党、从严管理监督干部的要求，中央组织部把整治档案造假问题列为整治选人用人不正之风的6项重点任务之一，从2014年10月开始，在全国分三批部署开展了干部人事档案专项审核工作。

（二）内容

这次中组部部署的全国人事档案专项审核，在审核范围上，突出干部队伍主体，重点审核公务员和参照管理人员、国有企事业单位领导班子成员和中层以上干部的档案。范围以外的其它干部人事档案的审核，由各地区各部门各单位结合实际确定。在审核内容上，重点审核干部的出生日期、参加工作时间、入党时间、学历学位、工作经历、干部身份和家庭主要成员及重要社会关系等信息，即“三龄二历一身份”。具体人事档案审核程序分三步进行：第一步审核登记。逐卷逐页进行初审、复审，发现问题如实登记。对存疑案卷实行交叉审核、层层把关；第二步调查核实。对干部重要信息真实性存疑的，采取个人说明、实地调查、物证鉴定、专门认证等多种方式进行调查核实；第三步是组织认定。根据审核情况，由专项审核工作组织对干部档案问题进行集体研究、综合研判、统一认定，形成审核结论。

（三）过程

2014年，中央组织部专门召开全国干部人事档案专项审核工作会议就工作进行统一部署。2015年11月30日，中央组织部召开中央单位干部人事档案专项审核工作推进会 ；[4]2016年1月，取得了阶段性成效，第一批即省管干部档案专项审核工作基本完成，市、县两级和中央单位继续推进 ；[5]2016年12月，人民日报报道全国干部人事档案专项审核基本完成。[6]（实际上，各地各级单位党组织根据干部管理权限，结合实际、从严要求，把一般干部的人事档案也纳入了审核范围，“基本完成”只是针对中组部层面的专项审核部署。）审核期间，中组部制定了《全国干部人事档案专项审核工作实施方案》（组通字[2014]32号），会同相关主管部门就涉及“干部三龄二历一身份”等41个政策问题进行认真研究，印发工作问答；出台《干部人事档案造假问题处理办法（试行）》（中组发[2015]23号），明确了档案造假行为的具体情形和组织处理规定；编印《干部人事档案工作文件选编》，为专项审核工作提供了依据和遵循；派出督查组，对各地各单位进行调研督查，对发现的问题限期整改。中纪委修订《中国共产党纪律处分条例》，增加对不实填报、篡改、伪造个人档案资料等行为的处分规定。各地各单位普遍成立工作领导小组，制定工作方案，严格按程序和要求，“严、细、准”地对审核范围内的人事档案进行了审查核定。

（四）成效

十八大以来，累计完成1556万人的干部人事档案审核，重新认定351.5万人档案信息，涉及涂改造假受到处理处分的5.9万人。[7]通过这次干部人事档案专项审核工作，集中解决了档案中存在的问题，档案内容回归本真 ；广大干部认识到，档案真实是最基本的底线要求，歪风邪气得到有效遏制 ；标本兼治，把问题清理和制度建设结合起来，针对发现的突出问题和薄弱环节，健全完善各项规章制度。全面推行干部人事档案任前审核制度，坚持“凡提必审、凡转必审、凡进必审”，使档案审核深度嵌入干部工作链条，切实防止干部因档案问题“带病”提拔上岗。

二、干部人事档案专项审核研究情况

关于干部人事档案专项审核的综述性论文，以西北民族大学帖梅《干部人事档案专项审核工作研究述评》一文为例[8]。本文不同之处在于：1.研究文献的时间节点延伸到2018年11月，即新修订《干部人事档案工作条例》发布之后；2.文献检索选择超星发现系统，因为从元数据资源整合、检索功能、数据挖掘服务、全文获取途径等几个方面，比较知网学术搜索、超星发现系统、百度学术搜索三大中文发现系统的发现功能，结果显示超星发现系统具有绝对的优势[9]。

（一）文献检索分析方法

为了最大限度地掌握关于干部人事档案专项审核的研究文献，在超星发现系统输入专业检索公式：(T=人事档案*审核|三龄*审核 OR K=人事档案*审核|三龄*审核 OR (S=人事档案专项审核|三龄二历一身份|三龄两历一身份 AND T=档案| 三龄)) AND 2014〈Y〈2018，选择只检索学术文章，返回388结果，总被引频次为319。逐项浏览检索所示论文题录，剔除重复显示、一稿多发、内容高度重合、学术性低的论文文献，二次筛选后，实得289篇，保存题录为EXCELL格式，然后进行人工统计分析。因为进行了二次人工筛选（修正），超星发现系统的文献可视化分析就没有意义，这里就不再展现。

（二）文献统计分析

1.论文文献年度分布

如表1所示，在干部人事档案专项审核工作宣告基本完成的2016年，论文发表出现峰值，之后呈缓慢减少的趋势（2018年只统计到11月），这符合以研究对象干部人事档案专项审核作为专项工作，具有专题性、阶段性、集中性的特点。

表1 论文文献年度分布

表2 论文文献来源分布

2.论文文献来源分布

如表2，从论文文献的来源类型看，超过三分之二的论文发表于非档案刊物，会议论文和学位论文很少，在不到三分之一的档案学刊物占比里，档案学核心期刊和档案学非核心期刊差不多各占一半。档案学核心期刊依据档案学顶级刊物《档案学通讯》和《档案学研究》资料很少。（为了客观历史地统计分析论文文献核心期刊发表情况，档案学核心期刊的判定依据为北大2014版《中文核心期刊目录总览》）。

3.论文文献研究主题分布

因为关键词的标识具有很大的主观随意性，而且论文文献样本中“人事档案”、“审核”、“三龄两历”、“三龄二历”基本是共同关键词，所以进行关键词统计分析没有研究价值。本文选择将“共同关键词”以外的“差异化关键词”结合论文标题来分析主题分布。如表3，关于干部人事档案专项审核的论文文献研究主题，基本集中在六个方面：专项审核做法、经验交流；三龄两历一身份具体的审核原则、程序、方法、标准、环节、注意事项；专项审核中发现的问题难点及解决对策；某地某系统某类型单位某类型人员人事档案的专项审核问题；专项审核必要性、重要性、意义、成效等概述；对完善干部人事档案管理制度、体制、机制的建议。

表3 论文文献主题分布

4.论文文献作者机构分布

因为很多论文文献未注明所属省份，所以分析作者机构所在区域（省份）就不再具有意义，但是可以根据作者机构的单位性质做一些分析。在289篇论文文献中，作者机构为高校的有91篇次，差不多三分之一，因为高教系统本身比较庞大，而且作为高等教育科研机构，研究活动比较活跃。作者机构写明为档案馆、档案室、档案信息中心的有36篇次，占总样本量的12%；写明为组织人事机构有57篇，占比12%，其中12篇次为组织人事档案机构；去除交叉重复，写明为组织人事或档案机构的有81篇次，占比为28%。因为很多论文文献作者并未详细注明所在机构的内部部门名称，而且这次干部人事档案专项审核因为任务重，时间紧，实际抽调了相当多的非档案工作者参与，他们也撰写了关于专项审核的论文。即使如此，保守估计，论文文献作者为档案工作者的篇次不会少于50%。

5.论文文献基金资助情况

289篇论文文献，标识为基金项目研究成果的有6篇，国家自然科学基金1篇，省部级项目3篇，省级以下2篇，科研项目资助比例非常低，而且项目基本不以干部人事档案专项审核为主题。

（三）代表性研究成果介绍

1.大数据技术应用

王建美《大数据背景下的机关干部人事档案优化管理》大数据技术能够满足机关干部人事档案管理的客观需求，并能预防档案涂改造假行为，全面保护原始档案资料。目前机关干部人事档案的资料归档不齐全，信息录入不准确，日常维护也不规范。政府部门应充分利用大数据技术强化机关干部人事档案的日常管理，做好档案安全管理，并开展档案标准化建设，使大数据分析技术得到充分运用。[10]

2.具体审核方法和工作策略

计婷婷《干部档案清理与“三龄二历一身份”的审定》分析干部人事档案管理现状，详尽地介绍了干部人事档案“三龄两历一身份”等专项审核的具体依据和方法，总结了干部人事档案专项审核的特点，提出了专项审核及专项审核后干部人事档案工作的对策，即专职人员“审”；依据材料“核”；经过审核“补”；根据政策“定”；网络平台“管”；制度建设“促”。[11]

3.信息化问题

罗智刚《干部人事档案亟待信息化》认为开展专项审核有“治标之能”，却无“治本之效”。主张要彻底整治档案造假乱象，切实发挥档案信息应有的价值作用，亟待加强干部人事档案信息化、数据化建设，并纳入新时期干部队伍整体建设统筹规划、综合部署；认为干部人事工作应该在思想理念上更新、在手段上创新、在作用发挥上革新，要紧跟信息网络迅猛发展的时代步伐和中央从严管党治吏的政治新常态主动适应、积极服务社会发展和政治进步的需要。[12]

4.前端研究（关联研究）

郑新莺《干部人事档案专项审核视域下的学籍档案管理》认为学籍档案是干部人事档案的重要组成部分，这次专项审核发现干部学籍材料不齐全、不规范、不准确、手续不完备的问题比较突出，原因在于学籍档案材料自身繁杂，来源分散。而管理制度和监督机制不健全，多头管理，缺乏协调，责任缺位也难辞其咎。解决学籍档案的问题需要加强顶层设计，完善制度建设，促进档案管理标准化；加强前端控制，注重过程管理，确保归档材料规范化；加快档案数字化建设步伐，确保档案信息安全。[13]

三、评价与思考

档案是控制的记录，又是记录的控制，是一切工作开展的基础。从严管档是全面从严管理基础中关键的一环。干部人事档案专项审核是针对干部人事档案失真失全、造假风气滋蔓现象而开展的一场覆盖面广，影响深远的审查核定活动。专项审核工作由组织人事系统发动和组织，其目的是为全面从严管理各级领导干部正本清源、夯实基础，其过程既轰轰烈烈又扎扎实实，其结果实现了标本兼治的预期目标。同时，干部人事档案是国家档案资源的有机构成部分，对人事档案进行专项审核，打假求真，复其本相，客观上也维护了档案之所以称之为档案，其独一无二的、赖以存在的、凭证资政的公信力。从这点来看，干部人事档案专项审核不仅是在组织人事领域，也是在档案领域开展的一次反腐败斗争。

但是对于这次专项审核，档案界的研究活动是不够的。已有的研究（修正前的388篇）在同期关于“人事档案”的研究（9350篇）中占的比重仅有4.15%，如果放到关于“档案”的研究（131009篇）中，更是微乎其微，仅占2.96%（基于超星发现系统）。四年多来，时间久、用力集中、覆盖面广、涉及人员多，干部人事档案专项审核毫无疑问是涉及到档案领域的最大的一次实践活动。各级各类综合档案馆（室）的提供利用服务也主要是围绕这一工作开展，提供证明、服务查验。而关于其研究，成果却寥寥可数，值得思考。究其原因，笔者以为，一方面客观上讲，干部人事档案专项审核首先是组织人事学、人力资源管理领域的研究对象，其次才是因为审核对象是档案，而和档案学发生关联，所以主流研究多是从干部管理角度审视这次专项审核活动；另一方面，作为专门档案，干部人事档案具有较强的保密性，非组织人事机构不能接触，档案学研究界多不从事具体档案工作，缺少第一手的资料。

新修订的《干部人事档案工作条例》属于党内法规，总结吸收了党的十八大以来干部人事档案工作的经验做法，也是干部人事档案专项审核的最大研究成果。广大组织人事、档案基层工作者在进行专项审核实践的同时，发现问题、积极思考，分析原因和根源，寻找解决方法和途径，展开研究活动。因为研究主体、研究对象自身的原因，这些研究活动和成果具有以下特点：其一、因为研究主体是广大基层工作者，受自身研究视野、科研素养、发表渠道的局限，研究成果数量少、整体质量偏低、学术水准参差不齐、发表刊物级别不高。而且存在一些学术问题，如一稿多投、论文内容高度重合、不列示参考文献等等；其二、因为研究对象是人事档案专项审核，是具体档案工作，所以研究主题呈现开展具体工作而自然应有的逻辑顺序，即为什么要开展这项工作（必要性、意义），怎么开展这项工作（依据、程序、原则），怎样做好这项工作（难点及对策），举个例子（个案），工作之后的收获（启示、建议）。由于两点的共同作用，总体而言，关于干部人事档案专项审核研究的学术水平不高，理论研究单薄，基本停留在就事论事。

笔者以为，档案学不同于哲学逻辑学等抽象思维学科，必须根植于实践，档案学研究不能不顾有实际影响的实践活动，而醉心于围绕小众命题甚至“伪”命题构造各种复杂模型。20世纪30年代，国民政府发动的以文书档案改革为主要内容的“行政效率运动”引发研究高潮、“催生”近现代意义上的中国档案学，这次“干部人事档案专项审核工作”其开展范围、开展力度、影响深度远超“行政效率运动”，应当引起学界的足够重视。