信访治理的理论困境与实践出路——以新时代“枫桥经验”为切入点

陈立峰

（绍兴市委党校，浙江 绍兴 312000）

一、问题的提出：信访治理的困境

（一）信访治理内卷化

“内卷化” 意指某种模式在发展到一定阶段后， 便停滞不前， 无法转化为更高一级的模式现象。在“内卷化”信访治理模式困境下，既有的逻辑并没有得到转变，而是以更加强化的态势在延续，最终造成资源投入边际效用递减的趋势愈加明显。可以预见这种基层信访治理模式是暂时的、不可持续的， 要被一种更为科学合理的新型信访治理模式所取代。这就必须提到“枫桥经验”：党政联手、依靠群众、源头预防、依法治理、减少矛盾、促进和谐。 有数据表明，浙江在创新和发展“枫桥经验”的十余年间，其信访总量持续下降，人民群众安全感满意率始终在95%以上，连续十年走在全国前列，被公认为全国最安全的省份之一。

（二）“国家管理”模式的危机

当前，在我国，“国家管理”模式已难以适应新情况，多元主体共享共建共治成为发展趋势，要求公民广泛、 深入地参与社会治理。 正如有学者指出，“公共治理＝开放的公共管理＋广泛的公众参与”，二者缺一不可。[1]从制度经济学的角度来看，解决个人理性与集体理性之间的冲突的办法，就是设计一种机制， 在满足个人理性的前提下达到集体理性。[2]“枫桥经验”的主要特点是依靠和发动群众，鼓励群众参与社会治理，利用社会组织等有形的和村规民约等无形的方式发挥其主体作用，最终实现矛盾不上交，就地解决问题，有效解决了“国家管理”模式对信访管理的“失灵”问题。

（三）信访行动主体互动关系的再构

当前的学术分析框架并未将“社会”作为一个独立的信访行动主体，研究者也习惯于用“群众”来代替“社会”[3]。 笔者认为，信访行动主体互动关系的构造， 基础是设定信访制度运行过程中的主体，然后才是其相互之间的关系问题。

首先， 社会作为人们通过交往形成的社会关系的总和，它不能用个体性特征明显的“群众”概念来代替， 因为作为信访制度发生基础的群众路线中的“群众”是与干部相对应的概念，它与社会本身的内涵和范围都存在巨大的差异， 不能等同使用。其次，也不能忽略“社会”作为信访行动的主体，因为无论是从法律意义上还是从哲学意义上，都能证明“社会”是当然的信访行动主体。 新时代“枫桥经验”在信访治理中的有效性，其中的重要原因就是将“社会”作为信访行动主体，在执政党、政府和群众之间发挥着独特的作用， 呈现出与官僚制既不相同又能融合的运作逻辑。

二、新时代“枫桥经验”在信访治理方面的创新与发展

“枫桥经验”源于绍兴诸暨市枫桥镇，但又不限于枫桥。在信访治理方面，县乡两级党委政府结合各地实际，从预防、接访、化解、考核四个层面做出了许多有益的探索，形成一系列新的工作机制，现将其中具有典型性的概括如下：

（一）预防层面

习近平总书记曾对信访工作作出重要指示，要求各地各部门要加强风险研判，加强源头治理，努力将矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态，避免小问题拖成大问题， 避免一般性问题演变成信访突出问题。

1.加强风险分析研判

诸暨市枫桥镇将信访矛盾研判分析制度化，各行政村把信访形势分析作为每周民情分析会的主要内容，落实化解责任人，明确具体措施。 柯桥区信访局建立了信访问题和矛盾纠纷的月排月报、随排随报、急排急报的“三排三报”制度，随时了解、 发现、 掌握和化解各种矛盾纠纷和苗头隐患。 在重点时段、重点节点开展动态排查，防止出现重大越级信访和重大集体性上访现象。

2.加强源头化解矛盾

上虞区丰惠镇以建立“网格微信热线” 的方式，实现“小事不出网、大事不出村、难事不出镇”。以网格为单位，组建由网格长、网格指导员、专职网格员、网格警员、户代表组成的微信群，通过引导群内户代表在本网格群内发布诉求的方式，将原本需要用信访途径解决的琐事通过“网格微信热线”寻求解决途径，按照“诉”、“核”、“答”、“访”四步工作法来操作。

（二）接访层面

1.视频接访“村村通”

柯桥区信访局建立区综合信息指挥中心，形成区、镇街和村居电子政务视联网一网通平台，并创立区、 镇、 村三级连线双向互动的视频连线接访，群众可以提前进行预约登记，通过工作室视频连线直接向区、镇领导面对面反映诉求，让“数据跑”代替“群众跑”，真正实现“小事不出村”。

2.信访联合接待中心

诸暨市探索成立“1+10+X”信访联合接待中心，推动实现多家联合一次分流的“一站式接待”工作模式。具体来说，由市信访局牵头，市国土局、综合行政执法局、环保局、建设局等10 家市级部门联合参与，视情引入纪委、公检法等单位一次性分流接待涉纪、涉法、涉诉类事项，并及时向社会公布进驻部门接访计划。按照“谁主管、谁负责”原则， 由市信访局专人负责初步登记甄别群众来访事宜，安排事权单位工作人员联合接待，确保信访事项精准分流交办。

（三）化解层面

1.信访问题研判咨询小组

上虞区为提高信访工作专业化水平， 根据信访案件涉及事项情况， 由区信访局聘请专业人员组成信访问题研判咨询小组。 可以就某一专业性较强的事项， 向相关专业的研判咨询小组成员进行咨询。 研判咨询小组通过审阅信访人提交的全部证据和材料， 开展相关事实的调查和证据搜集工作，最终形成《研判咨询意见书》，就该咨询事项及相关工作提出建议意见， 并对不完善的法规政策提出完善建议。这一工作模式，有助于抓住矛盾的症结，提高对策的针对性和有效性。

2.发动社会力量参与信访矛盾化解

依靠群众是“枫桥经验”的灵魂。 发动社会力量参与信访矛盾化解， 从根本上讲就是调动群众参与社会治理， 妥善处理好人民群众反映的实际问题，定纷止争。诸暨市枫桥镇在发动社会力量参与信访矛盾化解方面卓有成效，一方面，健全信访矛盾联调联动机制，充分发挥村级治调干部、公检法司、人力社保、调解志愿者联合会、老杨调解室等主体的作用，及早发现化解矛盾。 另一方面，大力发展社会组织，鼓励参与社会治理，着力发挥乡贤在乡村治理中的引领作用。

3.“访调对接”信访化解工作模式

上虞区以“访调对接”为重点，利用多元化人民调解力量参与初信初访化解。一是以“自治为核心”，打造“片调委会”。 相邻的2-3 个行政村划为一片，片区联合调解，实行镇领导包片责任制。 二是以“法治为保障”，推进“多元调解”。 协调派出所、司法所、人民法庭、法律服务所等部门，开展司法、治安、行政和各类行业性调解工作，及时妥善处置矛盾。 三是以“德治为支撑”，升级“乡贤治理”，推动矛盾纠纷化解。

（四）考核层面

1.初信初访“七日办结制”

诸暨市全面推行初信初访“七日办结制”。 一是提速增效。 以“七日办结为原则， 不办结为例外”。 二是强化考核通报。 将初信初访办理工作列入年度岗位目标责任制考核指标，对交办件超期、不规范办理、处理意见不落实、初信初访转重访或越级访，以及回访督查中发现的事实不清、弄虚作假等问题予以通报，追究相关人员责任。三是促进问题解决。严格落实“首问”与“首办”责任制，实行分管领导和主要领导“双审核”，把调解挺在办理之前，进一步提高群众满意度，着力减少重复访和越级访。

2.初信初访首办责任制和积压案件领导包案制

诸暨市枫桥镇推行初信初访首办责任制，以责任领导为首办责任人， 职能科室干部、 驻村干部、 村干部为经办责任人， 以谁经办谁负责的原则，限期办结，一案到底。 强化有效沟通到位的回访，要求限时以电话、面访等形式回访，及时掌握信访人思想动态，以初信初访数量、办结率、满意率为标准， 严格考核排位， 督促初信初访案件化解。

3.信访调查报告“一案一评”工作机制

嵊州市信访局联合市纪委、监察委下发了《关于进一步加强农村信访调处履职监督严格失责追究的通知》，要求责任单位对信访事项进行统一分类登记、精准分流调处、规范报结答复，信访调处结果要分级负责、层层审核并签字背书，市信访局对乡镇（街道）上传的信访调查报告要逐件列表督评，包括调查事项是否齐全、问题事实是否查清、合理诉求是否解决和处置结果是否到位等四方面，不合格的退回重办，并在工作目标责任制考核中扣分。

三、新时代“枫桥经验”化解信访问题的理论基础

“枫桥经验”形成于二十世纪六十年代，发展于改革开放新时期， 深化于中国特色社会主义新时代，经历了“管制——管理——治理”三个阶段。其内涵与时俱进， 为新时代化解信访问题提供了理论指导，这与其所蕴含的“以人民为中心”的群众观、“实事求是”的思想路线、坚持“重点论”的矛盾分析法以及丰富的社会学理论有着密切联系。

1.六度分离理论

“六度分离”理论（Six Degrees of Separation）表达了人与人之间通过一定的联系方式能够产生必然联系的一种社会状态。它很好地诠释了“枫桥经验”历久弥新的原因。

改革开放以后， 我国乡村的熟人社会正在向半熟人社会变迁。[4]熟人社会基础上的治理模式遇到极大挑战， 最为突出的问题是村庄丧失了通过强制解决内部冲突的合法性， 丧失了自主解决内部冲突的能力。[5]而“枫桥经验”的应用为乡村社会的治理提供了便捷的条件。例如，诸暨市店口镇创造的“老乡管老乡”的管理模式：聘请外地干部对外来民工实行亲情管理， 解决了当地干部与外来民工之间沟通难的问题， 提高了农民工管理工作的效率。[6]这种管理模式高度契合六度分离理论，即通过属人管理者， 在属地管理者和农民工之间架起了一层关系，实现关系的亲近和管理的便利。

2.协同治理理论

“协同治理是指通过与政府以外的生产者共同努力， 并与之以共享自由裁量权的方式追求官方选定的公共目标。 ”[7]其内涵要点有四：第一，治理主体的多元化；第二，各子系统的协同性；第三，自组织间的协同；第四，共同规则的制定。[8]

从“枫桥经验” 解决信访治理困境的实践来看，其与协同治理理论在主体、过程、机制三个维度高度契合。就主体而言，“枫桥经验”在党委政府间以及党委政府同群众间都形成良性互动， 满足治理主体多元、协同的要求。就过程而言，“枫桥经验”化解基层社会矛盾形成“事前、事中、事后”三环相扣的连续性程序；在案件处置中，形成预防、预警、处置、善后和考核等环节，符合协同治理连续的、前后衔接的治理过程的要求。 就机制而言，“枫桥经验”构建起完整的矛盾预防机制、协调机制和规范机制，符合协同治理的机制联动、互补的要求。

四、启示

当前我国正处于典型的社会转型期， 信访制度运行的社会条件发生了巨变， 需要通过多种途径推进信访运行机制改革。

1.明确功能定位，整合机构资源

基层信访部门可以探索减弱或剥离权利救济功能（见图1），把其发包给第三方，如社会组织；而对于涉法涉诉案件则依法纳入司法部门， 并提请各级人大监督其处理与反馈过程， 通过功能分流，缓解部门压力。

图1： 基层治理主体关系

2.加强法律规范配套，建立分类治理机制

《信访条例》法律位阶低，规范范围窄，执行可操作性差，信访事项程序性办理规定执行不严格。在全面依法治国的大背景之下， 当务之急是要完善顶层设计，建立信访甄别机制，在保障公民基本信访权利的同时，对少数“谋利”型上访者，采取一定的强制措施。

3.畅通司法渠道，完善救济途径

目前信访运行中的超负荷现象， 在一定程度上反映出利益表达渠道不通畅、 法律救济途径不完善等问题，行政诉讼、行政复议等救济机制还难以充分发挥化解社会矛盾的作用。因此，在发挥信访及时性、效率性优势的同时，要构建多元化的利益表达机制，畅通权利救济渠道，使司法、信访各司其职、互相配合，从根本上解决问题。

4.改革考核标准，明确功能所属

信访机制的有效运转，要防止考核压力过重，使其演变为地方政府和信访人围绕信访考核的异化的博弈关系。 首先， 要明确信访传达民意的职能，弱化目前权利救济属性，解除各级信访部门的枷锁，使信访秩序逐步规范；其次，推进信访考核制度改革，积极探索无理上访终结机制；再次，调整基层信访考核机制， 使其兼具刚性压力与弹性空间，如增设信访数量弹性预警线，一旦超过预警线，则可以对其进行考核。[9]

5.加强干部关怀，提升队伍活力

为了确保工作顺利开展， 在进一步完善工作制度的同时，建议加强对信访干部的关心爱护。首先，要营造良好舆论氛围，加强正面宣传，赢得社会各界的广泛理解和支持；其次，要高度关注信访干部身心健康，优化待遇，扩大、提高特岗津贴的发放范围和标准，强化交流提拔，提升信访干部自我认同感。