公办高职院校混合所有制改革思考

朱鸿翔

摘要：高职院校混合所有制改革应坚持以公办高职院校为主体.从根本上解决“产教融合”问题。在推进过程中，混合所有制改革后的学校体制机制不顺、参与混合所有制改革的各主体目标不同、指导混合所有制改革的法律和政策欠缺、简单套用企业混合所有制改革模式易发生偏差等问题比较突出。加强混合所有制改革的法制建设、公办高职院校以部分资产参与混合所有制改革、保护参与各方的合理利益、建立便捷的社会资本退出机制等举措，有助于推进公办高职院校混合所有制改革更好地发展。

关键词：公办高职院校;混合所有制改革;产教融合

2014年2月，李克强总理在主持召开国务院常务会议，部署加快发展现代职业教育时提出，“以改革的思路办好职业教育……坚持以提高质量、促进就业、服务发展为导向，发挥好政府引导、规范和督导作用，充分调动社会力量，吸引更多资源向职业教育汇聚”。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》进一步落实了这一精神，并明确规定允许职业院校进行股份制和混合所有制的探索，允许其他主体通过资本、知识、管理、技术等要素参与职业院校办学，并享有相应的权利。国务院办公厅出台的《关于深化产教融合的若干意见》，教育部出台的《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》《高等职业教育创新发展行动计划（2015-2018年）》等文件也多次提到职业教育要开展混合所有制办学探索。学术界随之也产生了一批研究成果，据统计，从2014到2017年间，中国知网以“职业教育混合所有制”为主题的论文数目呈逐年递增的趋势，这显示出相关研究方兴未艾。笔者对公办高职院校混合所有制改革所要达成的目标和面临的困难进行初步的探讨，并就如何推进改革提出设想。

一、混合所有制改革的主体和目的

尽管当前学术界对高职院校混合所有制改革主体和方式提出了不同的观点，但笔者更同意下列观点，即高职院校混合所有制改革应坚持以公办高职院校为主体，基本出发点是要从根本上解决“产教融合”问题。混合所有制改革得以推行的内在逻辑在于公办高职院校和企业各具优势且可以取长补短，双方能够合作打造利益共同体。公办高职院校的优势包括：第一，属于公益性事业，容易得到政府的财政支持和政策倾斜;第二，管理制度相对规范，学校内部大多已建立起包括教学制度、人事制度等在内的比较完善的制度体系：第三，拥有人才和技术优势，高职院校高技术人才密集，实验实训设施完备，具备开发新技术和新工艺的能力：第四，社会信誉度高，高职院校的公办背景和性质决定了其具有较高的社会信誉。企业的优势包括：第一，企业能够敏锐感知市场需求的变化，也能更准确地把握市场对高技能人才的具体要求;第二，拥有实战环境，企业真实的工作场景和工作任务相比于学校仿真实训更具有针对性和操作性：第三，拥有雄厚的资金，企业尤其是国有大中型企业具有便利的融资途径和稳定的营利渠道，相较高职院校资金主要来源于财政拨款和学生学费而言更加多元化。总体上，高职院校有政策优势和技术优势，但是和市场的联系相对间接，企业和市场联系紧密，且有资金优势，在技术创新和员工储备等方面存在开展校企合作的空间。

混合所有制改革的核心目的是通过股份制改造，以产权为纽带，使产教得以深度融合，使校企成为有机整体。改革后，学校资本和企业资本将会形成法人财产权，这是校企双方共同的利益基础。法人财产既是双方的共同财产，又是两者共同利益的载体，由此企业才会真正关注和参与学校办学。不同所有者也将按照新的组织形式和管理原则建立起科学的治理结构，最终达到产教融合的目的。

二、混合所有制改革推行的障碍

（一）混合所有制改革后的学校体制机制不顺

混合所有制改革之所以推进缓慢是因为在理论和实践方面都面临较多难题：首先，公办高职院校的首要任务是保证人才培养质量，如果企业参与投资办学，资本的逐利性是否会影响公办院校的性质？其次，混合所有制改革后学校占有公有资本份额多大为宜，作用又如何体现？再次，社会资本的注入会不会在一定程度上造成学校国有资产的隐性流失，政府对改制后的学校资金投入力度会不会减弱，如果减弱是否会影响学校的后续竞争力？最后，学校改制后的治理结构应当如何设置，董事会和党委会的职责该怎么界定，而诸如管理机制之类的运作机制又该如何构建？可以说，要解决这些问题，就需要重塑学校的体制机制。

（二）参与混合所有制改革的各主体目标不同

首先，学校和企业参与混合所有制改革的目的不同。学校期待企业的加入一方面能为其带来各种资源，包括资金、技术等;另一方面也试图借此真正实现产教融合，让职业教育回归本质。企业投资公办高职院校的目的是为了获得各种直接或间接的利益，并且回报期限越短越好，两者的目标有一定的冲突。从当前实践来看，很多校企合作难以向纵深发展，仅维持在企业接受学生顶岗实习的层面.原因就在于接受学生实习相较于参与人才培养方案制定、教材编写等工作更能给企业带来直接的收益。其次，学校和企业面对经济利益的态度不同。公办高职院校是事业单位，担负着培养满足区域经济社会发展所需要的技术技能型人才的重任，具有公共服务的性质，经济利益最大化不是其主要目标。引入社会资本后所构建的混合所有制院校如果仍是非营利性机构身份，就很难实现高额回報，这与资本逐利的性质相矛盾。学校与企业之间的目标分歧不仅会增加社会资本进入的难度，而且如何兼顾各方利益也是推进改革的难点所在。

（三）指导混合所有制改革的法律和政策欠缺

国家虽已对高职院校混合所有制改革确定了大方向，但尚未落实到法律层面，相关的操作细则、保障体系也有待健全。首先，公办高职院校国有资产对外投资存在诸多限制。国家虽然多次以下发文件的形式鼓励校企合作办学，但法律层面的跟进仍然滞后。其次，一些法律缺失直接影响改革的实践操作，如《中国人民共和国教育法》《中国人民共和国高等教育法》《中国人民共和国职业教育法》等教育类法律条文中还没有混合所有制办学的法律地位、机构属性、产权保护、资产处置、退出机制、风险防范等相关内容。最后，建立混合所有制涉及投融资、人事、税收等一系列制度的变迁与调整，但我国目前尚未出台高职院校实施产权制度改革的法律法规，在学校混合所有制改革过程中也没有可以参照的规范性文件。改革过程如果无法可依的话，校企各方的合法权益将难以得到有效保障，企业的参与积极性会大打折扣，这在一定程度上制约了我国混合所有制高职院校的建立与发展。

（四）简单套用企业混合所有制改革模式易发生偏差

现有的研究大多数都借鉴和参考了企业混合所有制改革的经验和做法，重点着眼于混合方式、产权结构、治理机制等方面。必须指出的是，校企混合所有制改革与企企混合所有制改革相比既有共性，也存在很大差异，主要表现在以下几方面：第一，参与企企混合所有制改革的各方目标一致，即实现商品和服务的顺利销售以达到利润最大化的目标，而参与校企混合所有制改革各方主要目标并不完全一致。因此，企企混合所有制改革建立的多元化治理机制相对更为有效，而校企混合所有制改革欲建立现代化治理机制却需要更多的探索。第二，无论是营利还是亏损，参与企企混合所有制改革各方均是利益共享，风险共担，他们根据股份占比容易得出各自的收益或承担的损失。公办院校并无稳定持续的利润来源，社会资本进入后虽然可以量化股份份额，却难以获得长期高额的回报。第三，企企混合所有制改革后参与各方關注的焦点高度一致，即实现企业的利润最大化，因此易于协调统一意见。校企混合所有制改革后双方的工作重心并不完全相同，校方主要着力于高素质技术技能型人才的培养，企方却有可能基于利益考量建议学校多开展能够为其带来收益的工作，如开设培训班、出租学校场地和设备等。

三、推进混合所有制改革的对策

（一）加强混合所有制改革的法制建设

我国在推动高职院校混合所有制改革的过程中还存在某些无法可依或是一些法律条文矛盾的情形。国家要大力推动混合所有制改革工作，法制是必要的前提条件，只有以完善的法律法规作保障，才能保障各方的合法权益，激发各方的参与积极性。法制建设的具体措施可以包括：清理或废除与混合所有制办学不相适应或与之相悖的陈规旧法，以化解法律冲突：对混合所有制职业院校的一些基本内容如法律地位、治理机制、产权归属以及院校资产管理等内容进行法律补充：制定或出台与混合所有制办学相关的专项法律法规和单行配套法;等等。

（二）公办高职院校以部分资产参与混合所有制改革

在相关法律法规和政策实施细则尚未出台的前提下，公办高职院校可以尝试从局部改起，即拿出学校的部分资产参与混合所有制改革，资产的形态可以根据实际需要多元化，既可以是一个或数个二级学院整体，也可以是实训室或实训基地，还可以是技术咨询或服务中心。但必须注意的是，混合所有制改革后的实体必须是独立法人且应当能够市场化运作，这样才能真正从普通的校企合作发展成为实质性的校企混合。为减少推行过程中的阻力，校企双方可以允许员工以工龄、资本、知识、技术、管理等各种要素入股。公办高职院校以部分资产参与混合所有制改革的优点包括：首先，搁置混合所有制改革后学校性质如何界定的难题。局部性改革对于学校的公办性质不会产生影响，这既有利于政府公共财政的持续投入，也能保证教师队伍的稳定。其次，学校能够选取更加适合混合所有制改革的资源和方式。当前大多数学者比较推崇选取二级学院作为试点进行股份制改革，这样有利于在微观层面探索建立董事会和学院党政联席会、教职工代表大会、工会等机构的联合运行机制，育人目标和利益目标的同步实现机制，社会资本的利益回报机制等。在资源选择方面，学校的实验实训设施设备、车间厂房、大学科技园等均具备市场化运作功能，因此先期改革时可以重点关注这些资源。最后，局部混合所有制改革可以将改革的风险降到最低，边改边试、及时总结，对于好的做法和经验可以提炼成理论，并反映到相关法律法规条文中，以方便后续进一步深化改革。

（三）保护参与各方的合理利益

政府作为公办高职院校的投资人和主管部门，对学校办学有较大的影响，政府往往会赋予学校更多的政策性目标，如培养更多符合区域经济发展要求的技术技能型人才、提高毕业生的就业率和就业质量、提供多样化的社会培训和服务等。为完成这些目标，学校需要投入相当的资源。另外，为保证学校的非营利性质，混合所有制改革后形成的股权结构中校方往往会占据控股地位，企业股东相对弱势，致使在重大决策方面很难做到同股同权，这也会在一定程度上损害企业股东的合法权益。基于此，校企混合不能仅仅是资本的混合，还应当是经营管理的混合，要依托于建立校企利益共同体的目标，做到各个股东地位平等，按照各自的持股比例承担责任和享有权利。企业方股东可以根据股权比例，依法对学校的重大办学事项行使知情权和表决权。

（四）建立便捷的社会资本退出机制

企业参与混合所有制改革应当基于自愿原则，因此在选择退出时也要有适当便捷的途径，这就要求混合所有制职业院校的产权清晰，便于分离和定价，且方便转让。从院校层面看，学校应建立健全产权流转制度，明确股份、资产转让和退出的相关规定，增加资本进出院校的自由度，保证投资主体享有合法的退出权和剩余索取权。从政府层面看，政府可以尝试建立教育产权交易市场，为高职院校产权转让提供流动有序的交易平台，在具体的操作路径上，则体现为社会资本可通过产权交易机构顺利地进入和退出高职院校。

四、结语

当前国内高职院校混合所有制改革面临理论和实践方面的多重困境，但坚定不移地推进改革已经成为共识。未来的改革需要政府、学校、企业、社会多方联动，既要做好顶层设计，从法律和制度的层面为改革保驾护航，又要鼓励校企双方大胆探索，通过实践找出解决难题的有效方法，真正实现产教融合、校企合作的战略目标。