中国消费品安全治理的路径依赖性与模式选择

沈宏亮

摘要：政府规制与产品责任是治理消费品安全风险的两种基本制度安排。中国消费品安全治理不是政府规制主导产品责任或者产品责任主导政府规制，而是政府规制与产品责任并重，但是问题在于替代性大于互补性。其根本原因是长期重增长、轻治理的导向致使政府监管和产品责任治理弱化，依从政府监管的路径依赖性抑制了产品责任的治理功能。鉴于此，需要调整优化治理结构，明晰政府监管和产品责任的边界，强化彼此的独立性和问责性，实现优势互补与协调共治的效果。

关键词：消费品安全治理;政府规制;产品责任

中图分类号：F251.1   文献标识码：A   文章编号：1007-2101（2019）05-0018-06

为了减少市场干预，改变部门分散和职责交叉造成的监管越位与缺位现象，强化综合执法力量，加强产品质量和食品药品安全监管，2009年以来，各级政府陆续整合工商、质检、食品药品监管等分散在不同部门的职能，成立了综合性的市场监督管理部门。通过监管部门的综合化与属地化改革，解决了广为诟病的监管权过于分散问题，由此基层的综合执法力量得到增强。然而，假冒伪劣产品和消费品，尤其是食品安全事件仍有发生的现象表明，除了强化政府监管外，不能忽视另一种治理消费品安全的机制和基本制度，即企业必须对产品承担侵权责任的司法治理方式。尤其需要弄清楚政府监管和产品责任的关系以及制约二者协同治理功能的一些深层次问题。只有在此基础上，才能有效发挥政府监管和产品责任的耦合效应，为改善消费品安全的综合治理效果、预防重大消费品安全事故、提高产品质量乃至于实现质量强国的战略目标等提供坚实的制度保障。

一、关于政府规制与产品责任关系的文献综述

政府规制通过监督企业达到既定标准约束企业行为。产品责任要求企业对于其产品给消费者造成的侵害承担侵权责任，以此迫使企业提供尽可能安全的产品。最早探讨二者关系的Shavell（1984）认为，政府规制受制于信息限制，只能设定和监督企业执行行业最小安全标准，产品责任则可能因为受害者不起诉、企业无须担责而失去督促企业提供安全产品的功能，因此只有将二者结合起来才能达到有效治理的目标[1]，此后又从成本角度论证了二者结合运用的互补性优势[2]。Kolstad、Ulen和Johnson（1990）表明企业是否达到规制标准为产品责任提供了基本依据，从而降低了不确定性条件下产品责任的低效率[3]、Lee（2011）也认为政府规制有助于框定企业的过错责任原则[4]。Hiriart、Martimort和Pouyet（2004，2010）的研究发现，规制者事前规定标准和法院发现事后违规损害相互补充[5]，二者分工还可以防止俘获、改进治理效率与福利[6]。Chen和 Hua（2012）指出，产品责任要求过高虽然可能促使企业增加预防性投资，但是也容易诱发企业备用更多资金于事后赔偿进而减少事前投资。较低的政府规制标准有助于缓解产品责任面临的这一问题[7]。有些文献对政府规制和产品责任的作用路径、组合运用条件与福利后果等进行了阐释。但是，从政府规制和产品责任的组合来看，只考察了政府规制主导产品责任、产品责任主导规制两种情形[8]，而且基本上都是以政府规制和产品责任得到遵从为假定前提[9]，忽视了规制标准和责任原则不一定得到执行的可能性，因此探讨尚待展开与深入。文章尝试研究不同组合模式的治理绩效，以澄清制约中国消费品安全治理的深层次问题。

二、政府规制、产品责任及其组合治理

首先考察政府规制、产品责任以及二者的组合作用机制。政府规制通过监督检查企业执行最小产品安全标准（即达到最低安全预防投资水平的方式），排除不达标企业进而降低产品的安全风险。产品责任则通过确定事故发生后企业是否达到责任原则（区别于规制标准的司法标准），即应有预防投资的方式，迫使企业提高产品安全水平。尽管二者的组合运用也不能将消费品安全风险将至零，但是合理的互补与互动能够实现社会风险成本的最小化。

（一）政府规制作用机制

如果具备充分信息，政府将确定预防投资x*（x*>0），以实现社会风险成本即x+p（x）l（p表示随x变化的损害可能性，l表示实际损害的货币值）最小化，所满足的条件为1=-p′（x）l。现实中，由于每个企业造成的产品损害无法直接观察，在不考虑安全标准制定成本的条件下①，规制者只能依据企业损害的预期分布（在[a，b]内，E（l）>0，0≤a

（二）产品责任作用机制

根据过失责任原则，企业预防投资x   应该满足条件min[x+αp（x）l]，即1=-αp′（x）l。一般地，受害者诉讼可能性α取值范围为0<α≤1，因此x   ≤x*。如果企业因投资x小于x   造成了侵害且受害者诉讼，法院证实后将根据完全补偿原则判定企业赔偿受害者D（x）[D（x）≥l，D′（x）<0]。假定法院取证并发现侵害者违法的可能性为i（0≤i≤1），每次取证成本相等为t。考虑取证成本的责任原则最小化社会成本x（x   ）+αp[x（x   ）]（l+it）。當αpiD（x）≥x（x   ）时，企业有投资x不小于x   的激励。可以看出，提高损害赔偿金D（x）在威慑和抑制侵权行为的同时，能够降低司法努力i进而减少司法成本。如果α=1，D（x）=l，对αpiD（x）≥x（x   ）取最小值可以得到法院的取证可能性或次数i=x   /pl。现在，社会成本{x   +p[x（x   ）][l+（x   /pl）t]}最小化的一阶条件变为1+p′（x   ）l+t/1=0，司法成本的存在造成x   

（三）政府规制与产品责任的组合

在政府规制和产品责任并存的条件下，企业造成损害后面临的成本为x（s，x）+μf[x（s）+αpiD[x（x）]，所承担的具体行政和产品责任大小与社会处理规制和侵权的理念有关：企业被发现达不到标准且造成损害后虽然要承担行政责任，但是否同时意味着侵权行为的发生？企业造成损害后能否以遵从标准作为免责理由？

第一，考虑对第一个问题的否定回答和对第二个问题的肯定回答即规制标准比责任原则严格，xx

第二，对第一个问题的肯定回答和对第二个问题的否定回答，即x>s*。这时候，企业即使达到国家规定的标准也必须为其侵权行为承担责任。与仅面对标准时企业投资x满足条件1=-f′（x）相比，现在企业投资满足1=-[f′（x）+D′（x）]的水平，即x=x，提高了产品安全水平。在该组合模式下，通过规定企业必须达到的最小安全标准s，不仅可以将不达标企业排除在外，而且有助于缓解司法治理的两个潜在问题：一是企业预期造成的损害l大于其资产y，即偿付能力发生的裁决不执行（judgment-proof），诱使其减少预防投资;二是消费者因损害轻微、损害显现时滞长、无法判断损害因果关系等原因不起诉，导致企业减少预防支出。因为根据投资条件1=-αp′（x）l，α越小，企业安全投资x越少。由于企业带来的产品风险并非均匀分布、部分预防行为无法观察，要求那些y>l的达标企业对损害承担责任能够促使其进一步提高预防水平。显然，承担产品安全最终保障功能的责任原则越接近社会最优水平，治理效果越显著。

第三，对两个问题的肯定回答，即s*=x。此时，企业能以达标为由豁免产品责任，消费者也能以企业未达标而诉其赔偿损失。显然，企业为了避免因违反标准或责任遭到的双重惩罚，将选择x=s*=x。由于规制和司法依据相同，只有s*=x=x*的理想状态才能达到最佳治理效果。然而，现实中的规制标准和责任原则一般低于社会最优水平。此外，如果监督检查次数μ和取证次数i以及每次检查和取证的成本相同，即d=t，必然有x（s）+p[x（s）]l+μ（s）d>x（x）+p[x（x）][l+i（x）t]。也就是说，产品责任与规制相比具有实施成本优势，因此在标准和责任相同的情况下，抑制产品责任事故应该更多依靠过失责任而不是规制。

三、企业预期偏差条件下不同组合模式的治理绩效：一个拓展

由于x

在x   >s*的模式下，企业预期责任标准偏低或得不到有效执行而投资不足的效应将因最小规制标准的实施而削弱，如图2所示。尤其是按照x0，pt（s）<1，企业预防投资的边际收益增加因此将提高投资水平。换句话说，规制标准对企业预期的低过失责任标准具有一定矫正作用。

如果x   =s*，即规制标准和责任原则合二为一，企业预防投资将最小化x+pr（x）f（x）+pt（x）D（x），即1=-[pr′（x）f（x）+pr（x）f′（x）+pt′（x）D（x）+pt（x）D′（x）]，因為规制标准等同于责任原则，所以企业达到标准即满足责任原则，1=-2[pr′（x）f（x）+pr（x）f′（x）]，同样满足原则即达标，1=-2[pt′（x）D（x）+pt（x）D′（x）]。与前两种模式相比，规制标准和责任原则完全重合的体制削弱了彼此间的分工和互补优势，企业仅根据预期标准（责任原则）而无需顾虑确定性的责任原则（标准），结果预期标准（责任）成为决定企业预防投资的唯一因素，随着x   =s*取x   1=s1*或x   2=s2*而发生变化，如图3所示。由比较得出的第一个命题是：在规制标准和产品责任原则趋同的模式下，政府规制与产品责任的互补性遭到削弱甚至消失。

四、中国政府规制与产品责任组合模式的逻辑阐释

那么，中国政府规制与产品责任的结合呈现为哪一种模式？基于治理实践的答案是中国治理模式显示出第三种组合的特征，不仅规制标准相对松弛，而且规制标准与侵权原则表现出趋同倾向。

一方面，对经济增长与严格规制的权衡致使规制门槛较低。作为发展中的转型国家，规制者出于下列因素的考量，制定的标准往往低于社会最优水平：一是受经济发展程度的制约，一定时期内，社会对产品匮乏的担心超过对产品缺陷的关注，基于此，规制者容易低估产品的缺陷可能性（r），即rx>x*+p（x*）l而自愿承担事后损害赔偿，事前标准s>x*+p（x*）l则是企业必须遵从的条件，因此，与产品责任相比规制可能导致产出的更大幅度下降;三是过高标准引起企业把更多本该用于预防投资的资源转向对付规制者的博弈，不仅规制实施成本d将上升，而且博弈结果不确定性增强。顾及该博弈成本的规制者也往往降低标准。

这样，得到立足于中国实际的第二个命题：规制者根据社会成本{s+r[x（s）]l+（s/l）d}最小化条件得到1+r′（s）l+d/1=0，也就是说，最终制定的标准可能为s2*而不是s1*，如图3所示，它远小于社会次优标准s*。

另一方面，政府规制和产品责任的替代性在一定程度上大于互补性。从我国的产品安全治理实践看，通常将不符合国家、行业安全标准的产品认定为存在缺陷，造成损害后低于标准的事实本身即构成侵权证据。换句话说，若xx，表明产品责任适用的原则至少高于规制标准，x≥s*。由于产品达到标准不一定必然再无潜在缺陷或致害的不合理危险，在部分案件中，法院合理采纳了产品生产者或销售者不能以产品符合强制性标准而主张责任减免的规定。然而，由于遵从标准但造成损害涉及标准本身适当性的确认以及对标准制定者的责任追究问题，不少法院认为符合强制性标准即无缺陷[11]。同时，考虑到我国的侵权法与更多规制指向的产品质量法、食品安全法、食品药品监督管理条例等行政性法规交叉的事实，可以认为规制标准不小于责任原则，即x≤s*。综合x≥s*和x≤s*得出x=s*。这意味着，标准（即责任原则）成为确保产品安全的唯一保障。

由此得到第三个命题：企业预期的标准越低，预防投资就越少，如果预期标准为图3所示的s3*

五、中国政府规制与产品责任趋于“双松”的特征性事实

首先，对政府规制的路径依赖性抑制个体寻求产品责任救济。虽然早在1986年颁布实施的《民法通则》中就规定了产品责任条款，此后又陆续颁布《产品质量法》《药品管理法》《农产品质量安全法》《食品安全法》《产品责任法》以及一系列配套法规。然而，严格的产品责任法加上行政管理甚至刑法也“未真正阻止假冒伪劣产品源源不断的生产和损害消费者人身安全的重大案件的不断发生。”[12]虽然人们对高质量高价格消费品需求的收入限制以及地方保护主义与区域分割弱化市场的激励效应等是消费品安全问题得不到有效遏制的重要原因。但自上而下行政管控出现的治理失灵，尤其是其对产品责任的抑制效应不容忽视：过重的规制负担、高昂的监督实施成本以及与被规制者的合谋等等导致政府规制有时流于形式、有时袒护违规企业、有时甚至以行政惩罚替代违规企业应该承担的产品责任。长期重政府规制、轻产品责任的路径倚赖特征使得整个社会更多寄希望于规制者，只有在不得已的情况下才诉诸于产品责任即依循“亲市场”的私法实现自治。结果，不仅导致产品责任的治理功能受到限制，缺乏侵权威慑的个体趋利行为诱发的集体无理性后果——消費品安全问题无法从根本上得到解决，有效的自我规制和市场诚信难以培育起来。

其次，对强制性标准的过分强调不仅阻滞标准的提高，而且削弱产品责任的救济功能。按照《标准法》以及《标准法实施条例》，药品标准、食品卫生标准、产品及产品生产、储运和使用中的安全、卫生标准等为强制性标准。这些主要由国务院标准化行政主管部门制定的国家标准等强制性标准体系，在市场发育初期尤其是企业产品安全观念淡薄条件下，有助于确保大部分消费品达到最小质量水平。然而，我国的大部分标准制定机构是隶属于标准管理机构或者行业主管部门的事业单位，与市场化的独立机构相比，信息不对称加上低效率使它们制定的标准数量、严格程度、修订速度都难以满足技术复杂化和消费品安全程度日益提高的需要。到2008年底，国家标准22 931项，其中强制性标准3 111项，推荐性标准19 675项，产品安全标准1 018项，仅占4.44%;《标准法》虽然规定每五年修订一次标准，中国标准平均标龄长达12.3年，美国、法国、德国和英国分别只有6.5、8.7、7.4和7.6年[13]。再以具体的食品和农产品最大农药残留限量（MRLs）为例，我国最新GB 2763—2016《食品安全国家标准食品中农药最大残留限量》规定了433种农药4 140项残留限量标准，而欧盟制定了460种农药15万多项限量标准，美国制定了372种农药1.2万项限量标准，日本制定了800多种农药5万多项限量标准[14]。与自愿性标准相比，由于企业预防投资达到强制性标准便无需担心行政惩罚，因此尽管有鼓励企业制定和执行比国家标准更严格标准的法律规定，但企业缺乏提高标准的内在动力和外部压力。以符合国家标准免于承担产品责任的可能性，进一步削弱了企业迫于承担责任压力采用高标准的动机。另外，国家标准的制定被定义为抽象行政行为，受害者即使遭到达标产品的损害，也难以通过追究标准制定者的责任获得补偿。这不仅限制了产品责任的救济功能，而且阻滞了通过责任追究促使标准服从者和制定者提高标准的路径。

最后，預期的不确定性导致企业预防投资下降。诸如三鹿奶粉添加三聚氰胺等造成重大损害的食品安全事件表明，由于规制者存在监督检查松弛问题，企业预防投资小于规定水平而被发现的可能性较低。弥补规制者这种监督不足的一条重要途径是违规企业一旦被发现便施之于严厉的行政性惩罚。然而，受制于其他行政机构制约的规制者出于发展经济或者被俘获的原因，除非造成重大损害且无法掩盖，对于违规企业实施的惩罚往往较轻。此时，比规制严格且得到充分执行的产品责任应该承担起遏制消费品安全问题的功能。然而，大部分法院坚持的达到标准即不必承担责任的做法，实际上造成了企业预期的产品责任不确定性：不仅达标即不担责的可能性诱使企业预防投资下降，即使在达标不一定免责的少数情况下，与仅需调查侵权事实相比，法院须同时顾虑是否达标才确定企业责任的做法也使其相对于规制的成本优势不再，企业被发现承担责任的可能性进一步下降。再考虑到企业既可以事前加大预防投资遵从责任原则，也可以选择事前不作为而自愿承担事后赔偿的可能性，应该通过增大侵权赔偿额尤其是实施力度的办法提高企业预期的违法成本。然而，事实上的过失责任以及惩罚性赔偿、精神赔偿的极少运用，致使产品责任未能起到弥补规制治理不足的作用。

六、结论与建议

研究表明，由于掌握的信息有限和监督执行费用高昂，规制者只能制定和执行行业最小安全标准，难以应对分布极不均匀的高风险行为。旨在应对后者的产品责任治理不仅因顾虑司法成本而往往降低责任原则，而且还受困于裁决不执行和受害者不追究造成的失效问题。因此，消费品安全治理需要将规制和产品责任结合起来。虽然规制主导责任、责任主导规制以及规制和责任合二为一的组合模式各有利弊，但是第三种模式中规制和责任的替代性大于互补性，尤其是当企业出现预期偏差时治理绩效劣于前两种模式。鉴于此，最为根本的是通过改革实现政府职能由发展型向服务型转变，消除高增长和严治理目标冲突造成的治理松弛，强化规制机构和司法问责，弱化行政、司法机构面临的政治俘获，提高监督执行和惩罚力度，改变企业预期不确定性和违法成本低的偏差;其次，合理界定规制和产品责任的治理边界，除极端复杂、损害严重且影响范围广的领域外，对其他个体行为的治理交给产品责任，体现后者应有的救济和预防功能;第三，推进标准制定和遵从的市场化和自愿化，提高自愿性标准的供给水平和严格程度，弥补强制性标准的不足。规制机构实现由标准制定者向参与者转变以降低标准的行政抽象程度，疏通标准改进的激励机制和路径。

注释：

①假定行政法规和法律的制定成本相同。

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Path Dependence of the Safety Governance of China's Consumer Products and Pattern Choice

Shen Hongliang

（School of Economics， CUEB， Beijing 100070， China）

Abstract： Government regulation and product responsibility are two basic institutional arrangements for managing the safety risks of consumer goods. China's consumer product safety governance is not government regulation leading product responsibility or product responsibility leading government regulation， but government regulation and product responsibility pay equal attention to each other， but the problem is that substitution is more than complementarity. The fundamental reason is that the long-term orientation of heavy growth and light governance weakens government regulation and product responsibility governance， and the path-dependence of compliance with government regulation inhibits the governance function of product responsibility. In view of this， it is necessary to adjust and optimize the governance structure， clarify the boundary between government regulation and product responsibility， strengthen each other's independence and accountability， and realize the effect of complementary advantages and coordinated governance.

Key words： consumer product safety governance， government regulation， product liability safety