负所得税应用于精准扶贫的可行性探究——基于农村最低生活保障制度

●娄慧敏

一、问题的提出

作为社会保障制度的最低层次，起着安全网和兜底作用的农村最低生活保障制度，自实施以来，在保障农村贫困人口基本生活、解决农村人口的生存性贫困方面发挥着巨大作用。但是，我国农村低保制度也存在一些问题。从核定方法上来看，农村低保制度是以差额补助法来核算的。差额补助法是指一个国家或地区以贫困线为标准，对于人均收入在贫困线以下的家庭给予一定补助。具体计算公式如下：

式（1）、（2）中，B、D、G、Y 分别代表差额补助数额、个人可支配收入、最低收入标准及个人实际收入。由式（1）可知每增加1个单位补助额，受助者的收入就减少1个单位，且由式（2）可知受助者的可支配收入恒等于G，与其个人实际收入完全不相关。如图1所示，当受助者的收入为Y0时，其获得的补助额为AC；当受助者的收入提高为Y1时，其获得的补助额为EF（＜AC）；当受助者的收入达到最低收入标准Y2时，补助额为0。但无论受助者的收入为 Y0、Y1还是 Y2，其最终可支配收入恒等于最低收入标准G。即无论受助者实际收入的高低其最终可支配收入都是一样的，并且随着其实际收入增加，得到的补助越来越少，因而，差额补助法是一种不利于激发受助者劳动积极性的平均主义的补助方法。

由于差额补助法与体现扶贫要 “因人制宜”加强对劳动意愿较弱及劳动能力较弱的贫困者开展激励性帮扶的 “精准扶贫”理念不相符，所以以差额补助法为核算基础的农村低保制度难以实现与扶贫开发的有效衔接，从而难以在脱贫攻坚的冲刺期发挥更大的作用。因此，如何使农村低保制度更好地与扶贫式开发相衔接，从而提高精准扶贫效率是本文的研究重点。而以劳动自立、摆脱贫困等为价值目标鼓励“造血”的负所得税与精准扶贫理念不谋而合。为此，本文以负所得税法作为核算基础改进农村低保制度进而促进精准扶贫为思路，探讨负所得税适用于精准扶贫的可行性。

图1 差额补助与个人可支配收入

二、文献回顾

最早应用负所得税思想的是数理经济学家古诺，最早提出负所得税（Nega-tive Income Tax）一词的是 C.E.Ayres（聂佃忠，雎国余，2011），但西方学界普遍认为，负所得税理论最早是由美国经济学家弗里德曼提出的。其核心内容是：由政府制定最低收入保障标准和负税率，对于实际收入低于最低标准的按负税率予以补助，补助额随着实际收入的增加而减少。这实际是政府以转移支付方式向低收入者支付所得税，从而对低收入者进行补助，因此称之为负所得税（戴卫东，2010）。其目的一是对现行基本社会保障体系进行补充或替代；二是激励劳动者的劳动积极性；三是帮助贫困者摆脱贫困（Bender，Green，1968）。

国外学者认为，在合理制定负税率的前提下，负所得税能够更好地激励就业减轻贫困（Johnson，Pencavel ，1982；Wiederspan，2015）， 并发现当贫困者将时间更多地花费在闲暇上时，负所得税能更好发挥调节作用（Heins，1970），且负所得税的实施会减小家庭收入的基尼系数，减少收入差距（Tondani，2008）。

国内学者从以下几个方面对负所得税进行研究：一是负所得税是否具有激励再就业的功能。大多数学者认为同现行的最低生活保障制度的“补差制”相比，负所得税具有较强激励就业的功能（王喆，李航星，2006；侯凤翠，章东，2009；戴卫东，2010；边恕，2014；边恕，黎蔺娴，2018等），但其激励再就业的作用并不是确定的（易艳玲，蒲晓红，2008），负所得税激励再就业功能的有效发挥的前提是贫困者没有隐性收入（戴瑾，2011）；二是负所得税是否使公平与效率兼顾。负所得税是量能补助，打破了差额补助的平均主义，在实现收入越低补助越多的公平的基础上，激发贫困者的劳动积极性，减少其对补助的依赖，在一定程度上促进效率（郝春虹，2001；廖又泉，龙菊梅，2005；王喆，李航星，2006；戴卫东，2010；李庆梅，聂佃忠，2010 等）；三是负所得税的财政负担问题。大多数学者通过分别测算基于差额补助法和负所得税法下低保制度的财政支出数额的比较，认为负所得税法的财政支出压力较大（王喆，李航星，2006；李庆梅，2011；戴卫东，2010），但即使是在中央不补助的情况下，大多数省份对实施负所得税所增加的财政负担也是有能力承担的（边恕，2014）；四是负税率t的制定。首先是t的取值范围，大多数文献对其取值范围限定为 0＜t＜1，但戴瑾（2011）认为t可以取值为1，这时负所得税等同于差额补助。其次t是单一税率还是累进税率，从理论上来说运用累进的负税率能够使负所得税的收入分配功能更加精确，但是其操作复杂、工作量大，并且负所得税的实施对于大多数国家来说都处于探索阶段，所以一般使用单一税率来计算（戴卫东，2010）。

国内学者对负所得税的研究多数是围绕负所得税探讨如何改造现行的最低生活保障制度，对其是否适用于精准扶贫的进一步研究比较少。尽管在我国长期以来，由于资金、政策及组织等方面的不成熟，实施负所得税的可行性受到争议，但随着精准扶贫机制的不断完善，负所得税实施的环境不断成熟（黄媛媛，2018）。因此，本文在借鉴戴卫东（2010）基于负所得税法和差额补助法对农村最低生活保障制度的财政支出进行分析的基础上，探讨以负所得税法改进农村低保制度进而促进精准扶贫是否具有可行性。

三、负所得税的理论模型

负所得税是专门针对贫穷问题提出的，其基本思想是政府制定最低收入标准，并按一定的负税率，根据个人的实际收入计算所得税补助金额。具体计算公式如下：

式（3）、（4）中，D、G、Y、T 分别代表个人可支配收入、最低收入标准、个人实际收入及负所得税税额。t代表负税率，由戴瑾（2011）的分析可知当t=0时不论收入高低都可获得补助，当t=1时负所得税等同于差额补助，两种情况都不符合负所得税的思想。因此，本文将t的取值范围定义为0＜t＜1且为单一税率。负所得税、个人实际收入及个人可支配收入之间的关系如图2所示。结合图 2和式（3）可知，当负税率 t一定且个人实际收入不高于Y1时，个人实际收入越高，获得的负所得税数额就越少。如图 2，在Y≤Y1的部分曲线之间的垂直距离（如AB），即为不同的个人实际收入对应的负所得税额。但从式（4）可知，其个人可支配收入还是大于最低收入标准，并大于个人实际收入，且从图中也可以看出个人可支配收入随着个人实际收入的增加而增加，这说明负所得税能够激发失业者的就业积极性。当Y=Y1时，受助者不再享受政府的负所得税补助。当Y＞Y1时，负所得税额为负值，受助者开始向政府交税，个人实际收入越高，相应地要向政府交的税就越多。在Y＞Y1的部分曲线之间的垂直距离（如CF），即为不同的个人实际收入水平下对应的应向政府交的税额。但是，个人可支配收入D仍然大于最低收入标准G，且在不断增加。

图2 负所得税与个人可支配收入

四、基于负所得税法和差额补助法的财政支出分析

由于2011年我国将农村扶贫标准提高到年人均纯收入2300元（2010年不变价），并以此标准重新核算2011年末农村扶贫对象为12238万人。因此，本文基于新的农村贫困标准及合理的假设，以负所得税法和差额补助法两种方法计算2011－2018年农村最低生活保障制度的财政支出规模，通过对两种方法下不同结果的分析展现负所得税的优劣势。

按照新的农村贫困标准，我国农村贫困人口数2011－2018年分别为 12238万人、9899万人、8249万人、7017 万人、5575 万人、4335万人、3046万人、1660万人。以年人均纯收入2300元的贫困标准为分界线，对贫困线以下的农村居民按人均纯收入分为0－230元、230－460 元、460－690 元……1840－2070 元、2070－2300元10个收入段，并假定每个收入段的人口占该年农村贫困人口总数的百分比分别为1%、2%、3%、4%、5%、6%、10%、13%、20%、36%。 根据合理的分组和每组所占百分比的假设，得到2011－2018各年农村贫困线以下居民年纯收入分组的人数如表1所示。

假定负税率为10%，且为单一税率，并以每个收入段的中位数作为该收入段的贫困人口年纯收入，根据负所得税法和差额补助法两种方法计算得出个人可支配收入情况如表2所示，具体变化趋势如图 3所示。由表 2知，随着个人实际收入Y的增加，负所得税额和差额补助额都是在不断减少的，但差额补助额减少的幅度更大，同时可知负所得税法下的个人可支配收入D是不断增加且高于最低收入标准G的，而差额补助法下D是一直不变且等于G的，这一点在图3中得到直观的反映。

再由表 1和表 2来计算2011-2018年的农村最低生活保障制度的财政支出规模，如表3所示，具体变化趋势如图 4。由表 3可知，两种方法下计算的财政支出数额都是在不断减少的，但以负所得税法计算的历年财政支出的绝对额一般都是相同年份以差额补助法计算的财政支出的3倍多，这一点在图 4中得到了直观的反映，可见以负所得税法为核定基础会导致更大的财政支出压力。

表1 农村贫困线以下居民年纯收入分组的人数 （单位：万人）

表2 两种补助方法下农村贫困线以下居民的个人可支配收入 （单位：元）

图3 两种补助方法下的个人可支配收入变化

通过对两种不同方法的个人可支配收入及基于这两种核算方法的农村最低生活保障制度的财政支出规模的不同结果分析可知，负所得税补助打破了差额补助下个人可支配收入始终等于最低收入标准的平均主义，能够使受助者的最终可支配收入在贫困线之上，并且随其收入的增加而不断增加，这展现了负所得税有利于激发受助者的劳动积极性。但同时，由表 3和 图 4中可知，以负所得税法为核定基础会导致更大的财政支出压力。

表3 两种补助方法下的农村最低生活保障制度各年财政支出 （单位：亿元）

五、负所得税应用于精准扶贫的可行性

（一）负所得税为精准扶贫提供了新思路

精准扶贫是针对我国扶贫工作进入 “啃硬骨头、攻坚拔寨”冲刺期新阶段的新战略手段，农村最低生活保障制度作为精准扶贫战略中的一环，在面临扶贫新阶段的更高要求时，其不适应性越来越凸显，如何改进农村低保制度使其更好地发挥扶贫作用，受到越来越多学者的关注。由第四部分的分析可知，以负所得税法代替差额补助法作为核算基础改进农村低保制度进而促进精准扶贫，是运用税收机制原理来解决贫困问题的，为进入脱贫攻坚期的扶贫事业提供了新思路。

1、负所得税有助于农村低保制度实现“全覆盖”。以负所得税法为基础的农村低保制度是以税收制度原理来解决贫困问题的，并且负所得税是从法律的高度来制定的，其实施以法律的强制性为标准，从识别符合条件的贫困者到确定相应的补助额都有一套规范严谨的程序制度。负所得税补助是以自动申报为主的，只要符合标准的贫困者都能获得相应的被补助权，能够实现农村低保制度旨在覆盖全部符合条件的贫困人口这一目标。同时，在合理制定负税率的前提下，负所得税能够针对不同贫困程度的低收入者提供科学精准的补助额。在实现全面覆盖的基础上有利于扶贫工作的“精准识别”和“精确帮扶”。

图4 两种补助方法下的各年财政支出变化

此外，以负所得税法为核算基础的农村低保制度在法律上将受补助的贫困户定性为具有法律地位的纳税者，这将大大减少受助者由于带上“贫困”名头而造成的心理压力。

2、负所得税有助于农村低保制度实现“造血”式扶贫。首先，负所得税可激发受助者的就业积极性。从图 3可看出，在差额补助法下，无论受助者实际收入的高低，其最终可支配收入都是一样的，又由表2可知随着实际收入增加，得到的补助越来越少。即以差额补助为核算基础的农村低保制度是一种消极的救助制度，更容易造成受助者不愿意劳动只等补助维持生活的心理。而在以负所得税为核算基础的农村低保制度下，尽管受助者得到的补助也随受助者实际收入的增加而减少，但其最终的可支配收入是在贫困线之上的，并且是不断增加的，在图3中可以看到负所得税下的个人可支配收入呈线性上升趋势。即负所得税下受助者实际收入的增加能使其最终可支配收入增加，提高生活水平，这能够激发受助者寻找工作的积极性。

其次，负所得税既体现公平又兼顾效率。无论是通过负所得税补助还是差额补助，都是为保障低收入者的基本生活水平，实际收入越低获得的补助就越多，即都符合公平原则。但是差额补助法缺乏效率，从表 2可知，以差额补助核算低保标准的低保制度保障程度较低，并且贫困标准下收入最低的受助者和收入最高的受助者的最终可支配收入水平都维持在贫困标准，这会挫伤受助者劳动的积极性，进而降低受助者摆脱贫困的可能性，是一种能够体现公平但缺乏效率的平均主义。而在以负所得税法为核算基础的情况下，受助者的最终可支配收入是在贫困标准之上的，并且受助者可通过积极的劳动使其最终可支配收入不断增加，这增强了受助者摆脱贫困的积极性，有利于解决贫困的恶性循环问题。可见以负所得税为核算基础的农村低保制度既能体现公平又兼顾了效率。

因此，以负所得税为核算基础的农村低保制度不但能够实现现有的以差额补助为核算基础的农村低保制度在扶贫中所发挥的作用，而且能够弥补以差额补助为核算基础的农村低保制度的不足，激发贫困者的就业积极性和摆脱贫困的积极性，从而实现与精准扶贫中的“扶贫和扶志、扶智相结合”思想相符合的“造血”式扶贫。精准扶贫鼓励扶贫地区因地制宜努力为贫困者创造就业机会，而负所得税补助具有激励贫困者就业积极性的功能，两者相辅相成，从而实现农村最低生活保障制度与扶贫开发的有效衔接，使农村低保制度在扶贫新阶段更好地发挥扶贫作用，助力精准扶贫。

此外，由式（3）可知当贫困者的负所得税税额为0或为负时，即为扶贫退出的时候，这为精准扶贫何时退出提供了一个参照标准。

（二）精准扶贫机制的不断完善为负所得税的实施提供了保障

实施以负所得税为核算基础的农村低保制度需要充足的财政资金做保障，同时也需要高标准的组织工作体系。从2013年提出精准扶贫思想以来，相应的政策措施不断出台，精准扶贫机制在实践中不断得到补充和完善。这为负所得税的实施在财力、政策、人才等方面提供了有力的保障。

1、精准扶贫资金为负所得税的实施提供财力保障。由表3可知，以负所得税法核算的历年农村低保制度的财政支出的绝对额一般都是相同年份以差额补助法核算的财政支出的3倍多，如图 4直观地展示了这两种不同核算方法下农村低保制度财政支出规模的差距。也就是说在贫困人口数和贫困标准相同的情况下，实施以负所得税为核算基础的农村低保制度的财政支出压力相对较大，需要政府有更加稳定可靠的财政收入作为其有效实施的前提和保障，这可能对政府财政支出负担的可持续性提出挑战。

这是负所得税在农村低保制度中难以实施的关键性的制约因素，但是随着全国脱贫攻坚战的全面展开，中央和省级财政专项扶贫资金的投入力度不断加大，在2016年首次超过1000亿元，2017年超过1400亿元。同时，除了中央与地方政府外，国内外的非政府组织、企业等社会力量对扶贫工作的支持使得扶贫资金的来源渠道不断拓宽。可见精准扶贫资金的投入力度在不断加大，这为实施以负所得税为核算基础的农村低保制度奠定了雄厚的财力基础。

2、精准扶贫的成熟机制为负所得税的实施提供制度和人才保障。以负所得税为核算基础的农村低保制度的有效开展和实施，除了需要高效的税务部门外，还需要财务部门等其他多个部门的共同协作。负所得税对于大多数国家来说还停留在理论层面，其主要原因除了对于实施负所得税的具体效应存在争议外，更重要的是负所得税的构建和实施需要成熟的税制体系和高标准的组织工作体系。

精准扶贫从实施以来不断成熟和完善，已经建立起了一套从中央政府到地方政府、从地方政府到村到户，层层落实的组织工作体系，同时也培养了一批高素质高效率的工作队伍，这为以负所得税为核算基础的农村低保制度的准确构建和实施提供了便利，奠定了制度和人才基础。

因此，运用以税制扶贫理论为基础的负所得税改进农村低保制度进而促进精准扶贫，是负所得税适用于精准扶贫的新思路，即负所得税应用于精准扶贫是可行的。■