全球民用飞机产业竞争视角下国际经贸规则的变革及其对我国的启示

何剑波

(浙江大学 光华法学院，浙江 杭州 310008)

一、引 言

2015年国务院印发《中国制造2025》，强调在当前国际形势下制造业在国民经济中的重要地位和作用，提出十大重点发展的领域，航空航天装备就是其中之一。民用飞机产业发展至今，仍处于波音和空客的双寡头垄断状态，为获取更高的市场占有率，双方及其背后政府在WTO规则框架下展开了数轮博弈。一方面，经过二十多年的博弈，WTO争端解决机构仍未使美欧双方就民用飞机制造的产业政策达成实质性的和解，现行WTO规则所蕴含的自由公平原则是否能适用于民用飞机产业的竞争？另一方面，随着民用飞机运输市场的扩张，中国、日本等国都纷纷进入民用飞机的研发制造当中，当下正经历重塑的国际经贸规则将如何平衡各方利益？本文从民用飞机制造业竞争视角出发，试图分析从美欧民用飞机产业补贴争端到近期美国在“301调查”报告中对我国民用飞机产业发展模式指责的背后国际经贸规则的变革，为我国民用飞机产业参与国际竞争提供若干启示。

二、民用飞机：自由市场之上颇具政治色彩的高端制造业

在梳理民用飞机市场争端之前，有必要了解民用飞机产业在国际市场中的特殊地位，以便更好理解各方产业争端背后经贸规则变革与民用飞机产业的政治性联系。首先，航空航天技术与国防安全关系密切，民用飞机产业诸多核心技术来自军方。其次，航空航天技术为美欧等国所垄断，新兴国家发展民用飞机产业的权力与美欧等民用飞机市场的既得利益者之间存在矛盾。民用飞机产业作为航空航天装备的重要部分，其“政治性”表现在整个产业链与一国政府产业政策、经贸政策的紧密联系。其背后原因有以下三点：第一，民用飞机产业具有高溢出效应和高风险并存的特点。民用飞机产业的发展无论是对一国工业转型升级还是对运输市场繁荣都具有积极意义。研究表明，在飞机产业增加1美元投入，经济产出预计会增加2.30美元，而每10亿美元飞机产业的出货量，可以创造将近35 000个工作岗位。①同时，由于民用飞机项目巨额的研发费用、漫长的研发周期、不稳定的市场需求等风险因素，社会资本很难在国际市场竞争中单纯依靠自身力量生存下来，故政府在民用飞机产业中“护航者”的角色就显得尤为重要。第二，航空航天技术的军民两用性。一方面，政府在军民技术转化流通中起协调作用，另一方面，涉及军事机密的航空航天技术应用于民用飞机项目时所产生的国家安全问题又离不开政府的监管。第三，航空航天技术的垄断性。由于历史原因，美欧的航空航天技术与其他国家差距甚大，当前只有美国、欧洲和俄罗斯有能力独立制造民用飞机。在不完全竞争的市场环境下，政府产业政策可以使国家获得较大份额的“租金”和“外部经济效益”。从1992年美国国际贸易委员会发布的调查报告来看，影响全球大型民用飞机行业竞争力的相关因素包括但不限于以下几个方面：(1)政府政策；(2)监管和贸易障碍；(3)研发融资和支出；(4)空客财团对民用飞机竞争问题的看法；(5)外国资本对美国航空航天技术和制造商的收购。②上述原因均涵盖了政府行为对民用飞机产业竞争力的重要影响，也从侧面反映出民用飞机产业的“政治性”。

民用飞机产业的竞争除了考虑市场所强调的公平、自由准则外，更要重视民用飞机产业的“政治性”所带来的影响。波音和空客作为两大航空巨头在国际市场上的订单很大部分来自政府外交谈判，除了市场竞争，外交政策、政治战略都直接影响双方市场占有率。③民用飞机产业经过长期发展，由于其“政治性”而被诸多国家定义为战略性产业，故从产业竞争视角来看各国民用飞机产业的冲突十分激烈。一是以美欧为代表的民用飞机市场内部的竞争，如美欧在WTO的大型民用飞机器中影响贸易的措施案，巴西航空工业公司和加拿大庞巴迪公司在支线飞机产业政策上的争端。此类争端主要围绕民用飞机产业政策是否构成《补贴与反补贴措施协定》下的补贴，以及民用飞机产业的研发补贴和出口补贴界定边界。二是近几年中国、日本等国开始涉水民用飞机产业，美欧等民用飞机市场的既得利益者与新兴产业国家之间发展民用飞机产业之间矛盾日益凸显。此类争端主要涉及国际投资、双方经济模式、国防安全等方面。归根结底，民用飞机产业争端重心正在从利益集团内部向外部转移，但民用飞机产业作为战略性产业的“政治性”没有变。

三、美欧民用飞机产业争端法律问题分析

美国和欧盟就大型民用飞机的制造和贸易展开了一场近四十年的斗争。争议的焦点在于双方政府行为与补贴的关系，有学者认为美国和欧盟的市场理念以及贸易模式的不同导致冲突的发生，欧盟强调将公共部门和私营部门结合，故产业发展依靠政府的支持，而美国主张自由市场原则，认为政府的财政支持扭曲了资源配置，影响国际贸易流动性。还有学者认为美欧双方争议的核心问题是欧盟补贴行为可能构成了国家保护主义的回归，而SCM协定以限制保护主义为主要目标。

(一)美欧民用飞机争端的起源

民用飞机产业在寡头垄断的市场之中，美欧争议焦点自然在波音、空客与其各自母国政府的关系上。波音公司的成功主要得益于初期大批量的军事订单，以竞购利润丰厚的军用飞机合同，通过重建和升级数百架军用飞机积累了资金和技术知识。④大量军事合同有效地援助了波音公司。20世纪70年代欧洲成立空客，在整个民用飞机市场开发一系列民用飞机，初衷便是与波音公司的每一种机型竞争。⑤经济学家Paul Krugman指出民用飞机产业作为技术密集型产业，其市场进入壁垒很高且发展需要不断的补贴。美欧双方补贴政策大相径庭，双方抨击对方产业补贴政策不符合WTO规则，部分原因在于波音和空客成立的历史背景不同，美国对市场先入者波音所采取的补贴形式更隐蔽，而欧洲作为挑战者所采取的补贴形式更直接。

空客在民用飞机市场份额的不断增加引起美国的重视。20 世纪 70 年代，美欧就民用飞机产业的补贴问题开展了第一回合的较量，美国政府首先对欧洲空中客车补贴提出指责，欧盟也指控美国通过军事资金和其他金融工具为波音提供补贴，最终双方签署《民用飞机器贸易协定》暂时平息争端。该协定在序言中承认民用飞机器部门在共同经济和贸易利益中的重要性,同时寻求消除政府支持民用飞机器发展、生产和销售而对民用飞机器贸易产生的不良影响，期望民用飞机器活动在商业竞争的基础上开展。⑥缔约各方期望通过该协定将民用飞机争端及其产生的政治影响纳入关贸总协定(GATT)并提供解决途径。协定并未解决美欧民用飞机争端的实质问题，原因在于：第一,对补贴定义过于模糊。协定第6条明确了关于政府支持出口信贷和航空器营销适用《补贴与反补贴措施守则》，应寻求避免对《守则》第8.3条和第8.4条意义上的不利影响。⑦但美欧在国内补贴对贸易的影响上仍存在分歧，导致《守则》允许政府通过资助企业实施研究和发展计划等形式给予补贴。第二,过多模棱两可的词汇使该协定不具执行力，只被作为一般性原则宣言和未来谈判的起点，而不是具体的行动文件。

1992年美欧双方以该协定为基础签订关于大型民用飞机器的双边协定。1992 年双边协定相比1979年协定对补贴有了更严格的限制。第一，该双边协议规定禁止双方对未来生产的补贴和将补贴限额为总成本的 33%。 第二，强化了规则力度，进一步禁止政府援助营销。第三，增加了报告要求，提高了市场的透明度。第四，将政府援助限制在每年全行业营业额的3%或销售价值的4%。双边协定的实践效果并不理想，双方都试图加强各自的补贴计划。美国政府仍然通过政治、外交手段推销其波音飞机，空客公司则继续采取直接补贴的方式提高其在民用飞机市场中的份额，1998年空客首次超越波音占据全球民用飞机50%的市场份额。民用飞机产业的争端持续存在，GATT经过数十年的发展成为WTO，美国于2004年退出协定，在WTO规则体系下指控欧盟补贴违反SCM协定。

(二)WTO规则体系下的美欧民用飞机争端

对比GATT时期与WTO时期美欧民用飞机争端不难发现，双方对彼此补贴模式的指责没有太大变化。⑧但多边贸易体系随着时代变迁有所变化：第一,WTO时期相比GATT时期规则体系更加完善，乌拉圭回合期间通过了SCM协定和争端解决机制的基本法律文件《关于争端解决规则与程序的谅解》。第二,多个新兴国家开始试水民用飞机市场。⑨波音和空客的寡头垄断市场地位开始动摇。一方面，美欧都不希望自身补贴政策受到约束，另一方面，双方也期待WTO的裁决能成为民用飞机产业补贴的先例，对新兴国家有所约束。

相比较《补贴与反补贴守则》，SCM协定细化了对补贴的分类，在通知和执行方面做了更严格的规定，但其市场化的理念与民用飞机产业政治性的特点并不契合。SCM协定不能处理美欧民用飞机争端的原因如下：

第一，SCM协定虽然明确了补贴的定义，并以列举的方式试图定义“财政资助”，主要包括资金或债务的直接转移、应征收入的豁免、提供非一般基础设施的商品或服务、收购产品。非穷尽式的列举方式不能涵盖补贴的全部范畴，故又规定1994年关贸总协定第十六条定义下的任何形式的收支和价格支持也构成“财政资助”。⑩如何对非常规的“财政资助”行为定性尚未明确，笔者对美欧双方在WTO争端中涉及的补贴行为进行了整理归纳(如表1所示)。可以看出，欧盟的“财政资助”行为基本属于SCM协定第一条列举的几种方式，容易直接认定为存在补贴，相比之下美国补贴行为的“间接性”表现在以下两个方面：一是通过州际政府层面而不是联邦层面实施补贴政策，利用州层面发展权和联邦政策的微妙关系掩盖政府的“财政资助”行为。如华盛顿州参议院法案5925希望通过授权免税的方式鼓励航空制造企业留在或来到华盛顿，目的在于维持和增加华盛顿州的航空产业的就业机会。二是利用NASA、DOD等与航空技术关系密切部门对波音提供技术、资金等，以军民融合的方式提供隐蔽的“财政资助”。此种“间接性”补贴方式源于波音发展初期与美国国防的紧密联系。

表1 美欧补贴模式在SCM协定下的对比

美欧双方在SCM协定下补贴模式的不同导致接受补贴者所获利益、损害的确定等变得难以计算，尤其是在美国采取间接性补贴模式和民用飞机产业双寡头垄断的市场环境下。对于欧盟来说，很难举证出DOD和NASA通过合同方式对波音公司提供研发补贴的金额及其与重大销售损失的因果关系。双寡头垄断市场下波音和空客的市场份额有着必然的联系，多样的补贴手段使得授予利益计算的困难，补贴金额的难以计算在民用飞机市场政治层面和经济层面上都是敏感的，飞机市场的任何不确定性都会破坏当前的贸易平衡。

第二，SCM协定对补贴的分类在双寡头垄断市场下的作用减弱。相比之前的补贴规则，SCM协定的一大亮点在于确立了红绿灯规则，即根据补贴对自由贸易的影响程度不同将其分为禁止性补贴、可诉性补贴、不可诉补贴。一方面，不可诉补贴的范围包括研发补贴(R&D)、落后地区补贴、环境补贴。民用飞机产业作为技术密集型产业，R&D补贴在其研发过程中占据重要地位，随着2000年1月1日起不可诉补贴的失效，所有R&D补贴都有可能被认定为禁止性补贴或可诉性补贴，此种认定方式在美欧民用飞机争端中是不现实的。有学者认为，SCM协定下补贴规制的出发点是其不利于自由贸易市场下的公平竞争，但民用飞机产业处于美欧寡头垄断的市场环境中，禁止R&D补贴不利于竞争对手进入市场从而抑制竞争，高风险的产业特点意味着缺乏R&D补贴不利于民用飞机产业的创新。1992年美欧签订的双边协定允许双方通过R&D补贴竞争。SCM协定完全放弃对R&D补贴的规制反而不利于民用飞机产业竞争。另一方面，争端解决机构在认定构成具体补贴之后，进一步判定补贴是否对其他成员造成不利影响。双寡头垄断的情况往往意味着一方市场占有率的增加会导致剩余一方的减少，此时判定的关键在于发生的补贴与不利影响的因果关系。从民用飞机产业的补贴实践来看，补贴往往与未来产品相关，在当时的市场下并未形成竞争。有学者认为，在民用飞机补贴争端的政治斗争中，世界贸易组织采取“过于纯粹的市场方法”是理想化的。就民用飞机产业而言，双寡头垄断的市场下适当的政策干预是合理的，当下应就补贴规制围绕政府政策的支持程度和政策形式做进一步的完善。也有学者认为国有企业和国家资本可以给航空机产业带来合理的外部因素，提出应当重新定义国家对航空工业研发的支援。

四、从美欧到中美：民用飞机产业竞争焦点的转移

民用飞机产业是我国推进制造业转型升级的重要领域。2005年，国务院印发《国家中长期科学和技术发展规划纲要》，将空天技术列为前沿技术研究，并为其提供多方面的支持。2009年，多部委印发《重大技术装备自主创新指导目录》，将民用飞机录入其中，可优先列入政府有关科技及产品开发计划，优先给予产业化融资支持，产品开发成功后享受政府采购政策支持。2015年，国务院印发《中国制造2025》，将发展航空航天设备作为重点领域推动其发展。作为推动民用飞机制造业发展的主要载体，中国商用飞机有限责任公司于2008年成立，由中央政府、上海市政府和几家大型国有独资企业共同控股。与波音、空客相比，中国商飞制造的民用飞机尚不能参与国际竞争，国际民用飞机市场仍处于寡头垄断的状态。航天工业一直是美国最具竞争力的制造业之一，任何可能危及其航空航天产业垄断地位的新晋竞争者都会受到重视，早期美国要求中国通过2009年过渡性审查机制和2010年世界贸易组织框架内的贸易政策审查机制提供有关任何支持民用飞机产业政策的详细信息，以确保其所谓的“公平竞争”。美国中国经济和安全审查委员会于2010年发布报告，指出美国对我国发展民用飞机产业的担忧：一是民用飞机和军用航空的紧密联系带来的国家安全隐患。中国商飞作为国有企业，同时从事商业和军事制造，美国基于民用飞机的技术转让可能会有利于中国的军事项目。二是中国在航空航天领域的产业政策以及该领域的政府资助一定程度上可能违反其WTO义务，对中国制造商进行不公平补贴。三是，中国商飞国有企业的身份使得政府支持的性质难以明确界定，而无法确保美国企业在所谓“公平”的竞争环境中竞争。中国作为新兴大国，其航空制造业的市场是巨大的，从2018年到2037年，中国将需要超过7 400架新客机和货机，总市值为10 600亿美元，占全球约37 400架新飞机总需求的19%。对于波音来说，中国市场必然是非常重要的出口市场，随着中国商飞的不断发展，波音和空客在中国民用飞机国内市场份额变得不可估计，相比空客崛起时美国通过谈判以及WTO框架下诉讼等手段向欧洲施压，美国倾向于以更加多元化的方式抑制我国民用飞机产业发展，以维护其民用飞机产业利益。

第一，通过WTO指责我国涉及民用飞机制造的产业政策。在案例DS501中，美国认为我国免除了部分国产飞机的增值税，而继续对同类进口飞机征收增值税，构成了对进口商品的歧视。同时认为我国未向世贸组织成员提供上述产业政策文件，不符合《中国入世议定书》中的透明度要求。我国认为民用飞机产业政策内容主要是对支线飞机中尚不能国产化的零部件免征进口环节增值税，目的在于增强民用飞机制造业的技术创新能力。我国在民用飞机产业的总体关税并不高，中国政府承诺以1%从价的最惠国水平实施相关关税，飞机发动机的进口征收2%的从价税。在美国提出磋商请求后，加拿大、欧盟、日本相继提出该案的磋商请求。这些国家都在大型民用飞机或支线飞机产业中处于垄断地位，WTO规则如何平衡新晋国家发展民用飞机制造业的权利和原先市场内部成员的既得利益两者之间的关系，保证实现真正意义上的公平竞争，是当下WTO规则面临的重大挑战。

第二，美国在国内法层面对我国发展民航制造业提出挑战。2018年，美国贸易代表办公室发布针对我国关于技术转让、知识产权等行为的“301调查”报告，对我国涉及市场准入、技术转让等政府行为进行抨击，其中航空航天技术成为报告的重点。从“301调查”报告内容来看，美国对我国发展民用飞机产业的抨击可以总结为以下几点：一是在航空航天产业发展中我国政府是主导力量，通过国有企业利用国家资源和监管体系，使得航空航天产业相比外国获取不正当的竞争优势。二是我国在航空工业中利用自设购买力要求外国生产商与国内形成合资企业或转让技术。三是我国政府鼓励中国企业通过收购、并购等方式获取美国航空领域的尖端技术，从而实现军事目标。相较于美欧民用飞机产业争端在WTO多边体系下的较量，美国所采取的“301 调查”单边行为已经超出了WTO限制，同时将争议的焦点从贸易向投资领域转变。“301 调查”后，美国总统特朗普签署了《外国投资风险审查现代化法》，将投资和并购导致的知识产权转移和高新技术出售与危害美国国家安全相等同，再通过加强美国国家安全审查的范围和力度，避免中国企业利用投资美国企业，削弱美国科技领先地位。这意味我国企业的境外投资也被认为属于中国政府致力于获取和发展航空领域的尖端技术的方式。这在一定程度上达到了美国通过单边手段维护其在民用飞机市场的垄断地位的目的。

第三，针对我国民用飞机制造业发展模式制定新型国际经贸规则。由于民用飞机制造业极高的市场准入门槛以及高风险性，我国采取以国有企业的形式开展民用飞机的研发制造。而从美国近期参与或签订的一系列区域或双边协定来看，这些协定对国有企业的规制是重中之重。以美、加、墨于2018年签订的“美墨加协定”国有章节为例，其对国有企业提出了非歧视待遇、禁止提供非商业性援助、透明度条款等要求。我国虽然没有加入类似条款，但美国在其签订的诸多双边协定中都加入了类似的国有企业条款以影响国际经贸规则的发展。我国推进民用飞机制造业发展的主导者中国商飞由多家国有独资企业控股，属于上述协定中的国有企业，而民用飞机制造业基于其“政治性”必然受到一定的援助，如我国政策中就对包括民用飞机制造业在内的重要产业提供科技投入、税收优惠、财政支持等多项政府援助。在民用飞机双寡头垄断市场下，这些“非商业性援助”很容易归属于不利影响的“市场份额重大变动”。对比波音、空客的所受的政府援助，我国以国有企业的模式发展民用飞机产业受到阻碍，此类“双重标准”值得探讨。

五、我国发展民用飞机产业的建议

随着民用飞机产业竞争走向多元化，美欧就民用飞机产业采取保护主义措施，中国商用飞机有限公司作为中航工业控股的国有企业，当前政府产业政策、企业的投资收购行为都受到美欧政府密切监控。故以上述分析为基础，从国际经贸规则谈判和国内产业政策两个角度出发，对我国发展民用飞机产业提出若干建议。

(一)国际经贸规则层面的应对措施

从国际经贸规则层面来看，在民用飞机产业中，无论是美欧WTO规则下的产业补贴争端还是当下美国参与国有企业规则的制定，归根结底都是对政府援助行为进行规制。由于民用飞机产业的“政治性”，政府援助在其发展中始终存在，只是援助形式上的差异。就补贴而言，我国以国有企业的方式开展民用飞机的生产研发类似于空客公司“启动援助”中的股权注入，对支持民用飞机产业发展的配套政策类似于美国州一级政府的税收优惠。当下国际经贸规则中国有企业章节都以竞争中立原则为指导，如TPP协定序言指出要为国有企业制定规则，以促进形成国有企业与私营企业公平竞争的环境。但就民用飞机产业来看，各国核心企业都属于TPP协定国有企业章节中的国有企业或指定垄断企业，很少涉及私营企业的竞争，同时民用飞机的研发生产需以一国综合国力为基础，有能力参与民用飞机制造的国家屈指可数，故民用飞机产业应当制定专门的双边或区域投资、贸易协定而不是以“一刀切”的方式规制产业竞争。我国应当积极推进围绕民用飞机产业贸易、投资协定的商讨和制定，充分利用我国民用飞机市场需求作为谈判筹码，尽可能地维护我国涉及民用飞机的国有企业在政府援助、跨国投资并购、技术转让等方面的权益，为我国民用飞机产业发展创造良好的国际经贸规则环境。

(二)国内产业政策层面的应对措施

由于我国民用飞机产业仍处于起步阶段，吸收、借鉴国外先进技术经验是发展过程中的重要环节。而近期美国贸易代表办公室发布的“301调查”报告，列举了中航工业对美国航空产业链上公司的收购，并以中航工业也是中国人民解放军军用飞机的唯一国内供应商为由，将此类投资行为与美国国家安全联系起来。随后修订的《外国投资风险审查现代化法》就明确区分国有企业和民营企业，对涉及国有企业的审查十分严苛，一定程度上影响我国国有企业引进先进民用飞机制造技术。故我国应当积极鼓励更多民营企业参与到民用飞机产业链中。就民用飞机全球市场来看，虽然整机制造被波音和空客垄断，但围绕民用飞机制造的产业链却是全球化的。通过民营企业参与民用飞机产业中，优化我国航空制造产业链，以减少国有企业对国外公司的依赖。另外，我国应当利用好国内市场资源，优化航空产业链上企业营商环境，吸引外资进入民用飞机产业链。

注 释：

①John W Fischer, et al. Airbus Industrie: An Economic and Trade Perspective (Washington, DC: Congressional Research Service, Feb. 20, 1992), appendix, p. 61.转引自Global Competitiveness of U.S. Advanced-Technology Manufacturing Industries：Large Civil Aircraft.USITC Inv. No. 332-332 (U.S.Intern.Trade Com'n), USITC Pub. No. 2667, 1993 WL 853057.

②参见Global Competitiveness of U.S. Advanced-Technology Manufacturing Industries：Large Civil Aircraft.USITC Inv. No. 332-332 (U.S.Intern.Trade Com'n), USITC Pub. No. 2667, 1993 WL 853057.

③波音空客产业下的民用飞机都是双方国家政要在外交场合推销的重要产品，如时任法国的奥朗德曾称自己为空客飞机头号推销员.

④除民用飞机外波音公司是世界上第二大防务公司，为美国国家军队提供军用飞机以及其他产品.

⑤空客A320直接竞争波音737，A330和A340 宽体喷气式飞机在市场中定位类似于波音767和777，A380更是直接挑战当时波音747作为巨型飞机的地位.

⑥参见《民用飞机器贸易协定》文本序言.

⑦参见《民用飞机器贸易协定》文本第6.1条。美欧双方在东京回合就GATT1947第16条有关初级产品出口产品补贴以示例清单的方式解释，被称之为《补贴与反补贴守则》.

⑧外国学者MICHAEL J. LEVICK在其TheProductionofCivilAircraft:ACompromiseofTwoWorldGiants一文中列举了美欧双方对彼此补贴模式指责的内容，笔者将其与WTO时期双方指控内容对比发现后者只是在前者基础上增加一些新的政府援助手段.

⑨中国独立制造的干线民用飞机于2017年完成首飞，日本三菱重工主导研发的MRJ计划在2020年上市，支线飞机制造商巴西航空工业公司和加拿大的庞巴迪业开始涉足民用飞机制造.

⑩参见《补贴与反补贴措施协定》第一条对补贴的定义.