汉江水源地生态补偿资金分配的优化路径探究——以汉中市农户的调查为例

唐萍萍， 唐士梅， 胡仪元

(陕西理工大学 陕南绿色发展与生态补偿研究中心，汉江水源保护与陕南绿色发展智库， 陕西 汉中 723000)

党的十九大报告提出了绿色发展理念，要坚持“人与自然和谐共生”“构筑尊崇自然、绿色发展的生态体系”，走“生产发展、生活富裕、生态良好”的文明发展道路，构筑人与自然和谐发展的生命共同体。并把污染治理确定为第一大攻坚战，习总书记强调：“环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福”“保护环境就是保护生产力，改善环境就是发展生产力”。水是最重要的生态资源，水源保护是生态保护的重要内容，特别是跨境调水的水源地，没有水源保护，尤其是持续的水源保护，声势浩大的调水工程就成了无用工程。调水工程水源地生态补偿是为了激发水源地政府和人民保水节水护水积极性，确保持续、长效供水的激励性政策措施，生态补偿实现了水源地人民生态保护与经济发展上的公平，把水源保护的责任与利益连接起来，有助于建立水源保护的长效机制。但是，生态补偿必须落地，使其资金得到有效、合理分配和科学使用，以使国家政策激励到位、民众生态保护成本补偿到位。而补偿资金的公平、合理分配必须体现水源保护相关利益主体的意志，满足其合理诉求。尤其是水源地农户，作为重要的利益主体之一，他们对补偿资金分配的看法和建议对进一步增强水源保护的自觉性、长效性，推动补偿资金分配的优化有重要的参考价值。为此，课题组通过入户调研等方式，具体调查分析了汉江水源地的生态补偿分配情况以及农户对生态补偿资金分配政策的认知情况，并提出相应的对策和建议。

一、 调研基本概况

1.调研区域基本概况

汉江作为南水北调中线工程和引汉济渭工程双重水源地，供给着南水北调中线工程150亿立方米/年和引汉济渭工程15亿立方米/年的水量，4年多累计向北方输水200亿立方米，受益人口达到5 300多万人[1]。汉中市位于汉江上游，其境内的宁强县是汉江的发源地，汉江干流由此向东流经勉县、南郑、汉台、城固、洋县、西乡等县(区)，汉中市境内汉江干流长277.8公里，占汉江全长1 532公里的18.1%，流域面积19 692平方公里，占汉江全流域面积17.43万平方公里的11.3%[2]。

对汉江水源地进行生态补偿已经形成了共识，并取得了实质性推进，“十二五”期间，汉中市累计获得纵向财政重点生态功能区转移支付补助资金39.5亿元[注]①汉中市财政局，汉中市2015年财政预算执行情况和2016年财政预算草案的报告。，“十三五”以来，已经累计获得纵向财政重点生态功能区转移支付补助资金26.746亿元[注]②汉中市财政局，汉中市2016—2018年财政预算执行情况和2017—2019年财政预算草案的报告。；同时，根据已经实施的津陕《对口协作规划》和《对口协作工作实施方案》，“十三五”期间给予汉江水源地“每年3亿元的对口协作资金”[3]。使汉江水源地获得了稳定的纵横向生态补偿，这对于付出巨大生态保护成本的水源地而言，补偿资金缺口还是很大的，因此，公平分配和科学使用这些生态补偿资金具有重要的意义。目前，分配到的生态补偿资金，主要由市、县政府统筹用于保护水源地生态环境、改善当地公共服务能力和促进脱贫攻坚等三个方面的支出，就农户而言，他们中除了部分贫困人员担任生态保护人员外，其他农户无法直接获得生态补偿资金。

2.调研基本情况

表1 受访农户基本特征

本次调研时间为2018年7月18日到8月28日，调研范围主要包括汉江上游汉中市的汉台区、宁强县、勉县、城固县、洋县和西乡县等六个县区。调研方式主要采用比例抽样调查，共确定建制镇10个和行政村15个，在村内采用偶遇抽样法，对问卷中有难以理解的问题，调查人员随时给予标准解释。共发放问卷300份，回收有效问卷280份，有效问卷率为93.33%。在生态补偿资金分配过程中，需要科学合理设计补偿资金供给主体、补偿资金用途、补偿资金受益主体及其内部利益分配标准、监督措施等内容，围绕这些内容，我们设计了调研问卷内容，具体包括四部分：第一部分是农户对现行水源地生态补偿资金分配政策的了解程度，第二部分是农户对现行水源地生态补偿资金供给主体的看法与建议，第三部分是农户对水源地生态补偿资金受益主体及其内部利益分配的看法与建议，第四部分是农户对水源地生态补偿资金监督措施的看法与改进建议。受访农户基本特征见表1。

二、 调研结果分析

1.农户对现行水源地生态补偿资金分配政策认知模糊

大部分农户都只知道国家和天津对汉中市进行了生态补偿，但是补偿资金的具体数额没人清楚，能够知道国家和天津每年给汉中生态补偿资金大概数值的农户也分别只有11.79%和11.43%，还有11.07%和12.14%的农户根本不知道有纵向或横向生态补偿这回事。关于“是否知道自己所在村(社区)属于南水北调中线工程水源区”问题，有57.86%的农户回答为“否”。大部分水源地农户不了解为什么要进行水源地生态补偿，仅有5.26%的农户十分清楚水源地生态补偿政策实施的目的，具体见表2。

由于大部分农户对水源地生态补偿政策不了解，所以，我们在进行后续访谈前，先将补偿政策的主要内容及其运行现状向受访农户进行介绍和讲解，在此基础上，再进一步询问他们对此的看法和建议。

表2 汉江水源地农户对生态补偿资金分配政策认知情况

2.农户认为水源地生态补偿资金供给主体单一

当受访农户知道目前水源地生态补偿资金供给主体主要是中央政府和受水区政府的时候，绝大部分农户都认为只有政府作为补偿资金供给主体的情形会造成补偿资金来源有限，进而影响到整个生态补偿政策的实施效果，受仿农户普遍认为，水源地生态补偿资金供给主体太过单一，见表3。他们建议要形成多元主体参与的补偿资金供给模式，即应该将因调水工程受益的企业、组织都纳入到补偿资金供给主体的范围中，扩大补偿资金供给数量，确保补偿政策达到预期效果。

表3 汉江水源地农户对生态补偿资金供给主体的看法

3.农户希望水源地生态补偿资金主要用于水源地的生态环境保护

水源地生态补偿政策的初衷是为了保护水源地生态环境，同时兼顾水源地的民生改善和精准扶贫的需要，为此，水源地生态补偿资金主要用于生态环境保护支出、公共服务支出和脱贫攻坚支出，但目前，国家和陕西省对上述三种用途之间的具体比例并未做明确规定，这就造成一些市、县将生态补偿资金的大部分用于改善民生与脱贫攻坚，少部分用于生态环境保护。以汉中市为例，2018年该市共获得国家和陕西省拨付的生态补偿资金89 960万元，其中用于节能环保支出44 163万元，占比为49.10%，未达到补偿资金的一半，这与生态补偿政策设计的初衷有一定差距。水源地大部分农户对目前的这种做法也持不赞同态度，调研中，59.28%的农户认为既然国家和省上拨钱是为了让我们保护生态环境，那么就应该将大部分补偿资金用于生态环境保护，不能挪作他用；也有40.72%的农户认为水源地为了保护生态环境丧失了很多发展机会，为缓解贫困落后的状态将大部分用于改善民生也无可厚非，具体见表4。

表4 汉江水源地农户对生态补偿资金用途的看法

4.农户应该成为水源地生态补偿资金的直接受益主体

目前的生态补偿资金没有直接分配给农户个人，而是由市、县政府统筹用于节能环保支出、公共服务支出和脱贫攻坚支出，三部分支出中只有用于脱贫攻坚支出的部分是与水源地农户发生直接关系的，主要体现在优先让有劳动能力的贫困人口就地转换成生态保护人员，每月工资300元左右，帮助他们直接脱贫，也就是说只有这部分水源地农户是直接被纳入到水源地生态补偿资金受益主体中的，但这部分的比例特别少，每个村也就2～3人，还只能从贫困户中评选，大部分农户没被直接纳入水源地生态补偿资金受益主体中，无法与补偿资金建立直接联系，这就造成很多水源地农户不会因为现行的生态补偿政策而保护生态环境，或者说生态补偿资金对水源地农户的环保激励效应打了折扣。在调研中，针对水源地农户是否愿意被纳入补偿资金直接受益主体及其希望获得的受益比例，我们设计了这样两个问题——如果新的生态补偿资金分配政策，将补偿资金一部分分配给水源地政府集中用于环保和公务事业支出，另一部分直接分配给水源地农户用于激励其环保行为，作为水源地农户之一，您愿意接受这种直接补偿吗？您觉得直接分配给水源地农户的补偿资金比例占总补偿资金的多少合适？对于这个问题的回答，绝大部分的农户都选择愿意，仅有3.51%的农户选择不愿意，具体见表5。关于希望获得的直接补偿资金占总补偿资金的比例，大部分农户选择30%，具体见表6。说明大部分农户希望自己被直接纳入到水源地生态补偿资金受益主体中，他们希望水源地生态补偿资金在分配的时候能够划分出30%直接交给他们使用。

表5 汉江水源地农户接受直接水源地生态补偿的意愿

表6 汉江水源地农户对直接补偿资金占总补偿资金比例的诉求

5.农户希望能够按照环保贡献度来分配农户内部生态补偿资金

紧跟前面关于农户参与直接补偿及补偿比例的问题，我们又进一步询问受访农户对于直接分配给水源地农户集体的30%的补偿资金，在他们内部如何进行合理分配呢，是按照每户人均耕地数分配，还是按照每户为当地生态环境做的贡献度来分配？这个问题基本上是让受访农户们花费时间最长，最难选择的一个问题，究其原因，是这两种方案各有利弊。按照人均耕地数分配，优点是便于统计分配到每户的补偿资金，简单易行，缺点是不利于激发农户的环保热情，造成一些农户即便不注意保护生态环境，不进行绿色农业生产，但因为其土地数量多也能获得较多的补偿资金，而一些农户很注意保护生态环境，也积极地进行绿色农业生产，但是因为土地数量较少而获得不了较高的补偿资金，水源地农户内部形成生态环境保护贡献度与获得的生态补偿资金额不匹配的不公平现象，无法达到生态补偿政策实施的预期目标。按照农户环保贡献度来分配补偿资金，虽然比较公平，能够最大程度地激发农户环保积极性，但是其具体操作却费时费力，因为要运行这套分配方案的话，首先需要建立一套水源地农户环保行为贡献度评价指标体系，然后给每户建立环保贡献台账，再对每户的环保行为进行量化评价，最后才能确定每户获得的补偿资金额，整个过程花费的人力和时间成本要远远高于按照人均耕地数的分配方案。尽管很难选择，但是受访农户还是按照我们的访谈要求做出了自己的选择。最后的统计结果表明，56.28%的农户选择按照环保贡献度来分配农户内部生态补偿资金，43.72%的农户选择按照人均耕地数来分配农户内部生态补偿资金，具体见表7。说明大部分农户认为生态补偿资金在内部分配的过程中最重要的是体现公平合理。

表7 汉江水源地农户对补偿资金内部分配方案的选择

6.农户希望加强生态补偿资金的分配监管

目前的水源地生态补偿资金分配管理是以政府财政为主的自上而下的方式进行，大部分受访农户反映这种分配管理方式容易出现不透明、管理者贪腐等问题，严重影响生态补偿政策的顺利推进和使用效率，他们希望能够加强水源地生态补偿资金的分配监管，具体见表8。对于具体的监管措施，他们觉得可以对补偿资金管理者的管理业绩进行考核并根据考核结果进行相应的奖励与惩处，通过奖罚分明的激励制度约束管理者廉洁自律，确保补偿资金高效运行，进而达到补偿政策的预期目标。

表8 汉江水源地农户对加强补偿资金分配监管的看法

三、 水源地生态补偿资金分配的优化路径

梳理、总结农户对水源地生态补偿资金分配的想法与建议，总结国内外关于生态补偿资金分配与管理的理论研究和实践经验，结合汉中生态保护与生态补偿实际，提出以下优化路径建议。

1.加强宣传，提高补偿资金分配政策的知晓度

农户作为水源地环境保护的重要主体之一，他们理应对水源地生态补偿资金分配政策享有知情权。也只有他们知晓、理解水源地生态补偿资金分配政策的具体内容及其运行机制，才能更好地激发他们作为水源地生态环境保护重要主体的自觉性、责任感和使命感，更好地保护好水源地生态环境，更好地监督生态补偿资金的分配与使用，确保补偿政策预期目标的达成。针对目前水源地农户对水源地生态补偿政策及其相关内容知晓率低的现状，政府要采取多种途径，向农户宣传这项政策的实施目的、具体内容及其运行机制，逐渐帮助农户理解这项政策的宗旨及其要义，进而提高他们参与生态环境保护的积极性。

2.多方参与，提高补偿资金供给数量

国家“十一五”规划就已经提出“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”原则，但是目前水源地生态补偿资金的供给主体仍然是政府，单一主体的资金供给容易造成水源地生态补偿资金供给数量达不到实际需求，进而影响补偿政策的实施效果。以汉中市2014年的补偿资金额为例，经学者测算，该地区2014年应该获得的生态补偿资金额为59.98亿[4]，但其实际获得的生态补偿资金额仅为10.06亿，只达到实际需求的16.78%，补偿资金额满足不了实际需求。水源地在知识贫困与经济贫困的双重约束下，极易忽视其生态地位，也极易突破生态保护的要求与限制，造成严重的生态环境破坏。要避免这种现象的发生就要提高生态补偿资金额度，其根本要求是按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则扩大补偿资金供给主体，让相关的企业、组织都参与进来，积极探索企业污染与生态破坏的赔付机制、生态保护效果的补偿机制、优质生态资源的购买机制，探索生态保护区粮食、绿色食品等产业发展商品价格补偿机制以及社会捐助的综合补偿机制[5]，构建多渠道的水源地生态补偿资金供给模式。

3.按照贡献度分配补偿资金，提高农户环境保护积极性

水源地农户希望生态补偿资金在分配的时候能够划分出30%直接交给他们使用，但目前水源地生态补偿资金是由当地政府统一调配用来保障调水工程的水源供给，生态补偿资金并未精准到户[6]，这严重挫伤了农户的环境保护积极性。因此，要完善水源地生态补偿资金分配方式，合理划分政府统筹支配和农户个人支配的补偿资金比列，充分调动农户环保积极性。在农户内部，按照每户环保贡献度再次分配补偿资金，具体做法可以通过生态环境保护贡献台账和生态补偿资金账户，将每户获得的生态补偿资金额与其生态环保贡献度挂钩，实现补偿资金在农户内部的公平合理分配。

4.确保环保资金支出比例，提高补偿资金使用精准度

生态补偿政策设计的根本目的是为了促进生态环境保护，因此，分配到水源地的生态补偿资金在使用过程中，其生态环境保护支出比例就不应该低于50%，只有坚守这一最低比例，才能保证水源地生态环境的持续改善，保证调水工程的长效运行。此外，在生态环境保护支出方面，应加大绿色产业发展、绿色技术研发的投入，践行绿水青山就是金钱银山的理念，实现脱贫攻坚与生态环境保护的协同推进。

5.加强考核，提高补偿资金分配的透明度和监督力度

要降低和减少生态补偿资金分配使用过程中出现的低效率和贪腐问题，就要提高补偿资金分配的透明度，形成全社会监督的有力局面。同时，加强对补偿资金监管者的考核力度，即制定监管者奖惩制度，对绩效高的监管者予以奖励、对绩效差的监管者予以惩罚，通过设定监管者绩效及奖励标准来激励监管者履行监管职责。