精准扶贫背景下失地农民发展能力研究——基于陕南连片特困地区的调查

马艳利， 杨建科

(1.陕西理工大学 马克思主义学院， 陕西 汉中 723000；2.西安交通大学 人文学院， 陕西 西安 710049)

随着我国城镇化进程的加快使得越来越多的农民失去土地，成为一群流动性较大的不稳定群体。他们和农民、市民不同之处在于要经历一个发展的时空断层，过去的生存方式无以为继，未来的生存方式缺少基础。由于自身发展能力的不足，他们在失地、失业的同时面临着无岗就业的生存压力和再发展的严峻挑战。目前，失地农民发展能力不足表现在以下方面：(1)失地后的非农收入长期处于低下状态且不稳定；(2)原有的生存技能远远落后于社会需求，自救能力不足；(3)缺乏持续获取社会资源的能力，决策和管理能力较弱；(4)文化水平较低，就业观念狭隘保守等。失地农民的生存、发展状况不仅反映了当前农村土地流转深入推进的现状，也关系到土地制度改革的成效。陕南地区是我国连片特困地区之一，由于经济发展落后、自然条件较差，失地农民自我发展能力问题严重。课题组通过对陕南区域失地农民的生存与发展现状进行调查分析，以发现制约其发展的内外因素，为其更好地适应新的生活方式、增强其再发展能力和缓解农地矛盾等问题提供一定的借鉴。

一、 发展能力的内涵界定及陕南失地农民发展困境

1.发展能力的界定

对于发展能力(Development Ability)的内涵我们可以从中外学者的研究中进行总结。阿玛蒂亚·森指出人的发展能力包括三个最基本的方面：一是健康生存的能力；二是不断获得丰富的精神和分享社会文明的能力；三是不断提高自己经济收入的能力[1]。凯洛夫提出影响人发展能力的三个基本因素是遗传、环境和教育[2]。Jane Loevinger指出“发展能力应以社会化为基石，受目的性支配，在多种要素相互联系、共同作用下产生”[3 ]。赵雪雁、巴建军通过实证研究认为农民的自我发展能力与农民收入的相关度较高[4]。通过以上观点我们可以得出最基本的思想，那就是人的发展能力是一个动态可变的过程，是一个内因和外因相互作用的过程，离开社会环境等因素，仅靠主观的努力是很难实现发展的。依据这一思想，发展能力可以界定为：个体依靠已有的知识技能，去获取和利用社会资源，创造更大社会价值的力量体现。也就意味着，知识、技能水平越高，获取和利用社会资源的能力就越强，就越能创造更大价值，实现发展。否则，发展能力就越低或者没有发展能力。

2.陕南连片特困地区失地农民发展现状

(1)数量在急剧增加

失地农民数量的增加和城市化进程是紧密相联的。城市化是一把双刃剑，不仅带来了经济飞速发展的成效，也加剧了农地关系的矛盾。大量占用耕地必然产生大量失地农民，目前我国人均占有耕地数量不足1.5亩[5]，并且耕地数量每年都在减少，据国家统计局数据显示，仅2015年征地面积1548.53平方公里，若按人均1亩计算，仅2015年就有232万农民失去土地。陕南秦巴山区连片特困地区，以山地深沟地形为主，人口居住分散，基础设施落后，生产条件较差，也是整个陕西贫困人口主要的居住区域，属于“环境脆弱—掠夺式开发—环境退化—低水平发展”的贫困区域。该地区人均土地面积不足1亩，在城镇化过程中人地矛盾更为突出，城镇化率每提高一个百分点，需要增加城镇建筑面积49.9万平方米(按汉中地区人均住房面积需求计算)。仅汉中一地2016年农用地减少9.45万亩(见表1)，按照汉中地区人均耕地面积1亩计算，意味着2016年汉中地区有9万多农民失去土地。这种情况还会随着土地规模化经营的趋势不断扩大，越来越多的农民将离开土地开始新的生活。

表1 陕南三地2016年城市化率与征地面积调查统计表

数据来源：汉中、商洛、安康三市政府工作报告统计公报，土地减少面积主要依据课题组调查统计数据所得。

(2)就业方向有限，就业压力大

土地流转加速了农村富余人员大量涌入城市，给原本就业压力大的城市就业增加了更大困难。国家统计局数据显示，2016年农村劳动力转移422.5万人。陕南三地2016年农村劳动力转移数量巨大(见表2)，与原本就业压力大的城市就业形成了双向的对抗。失地农民所能选择的就业渠道有限，陕南三地的调查数据显示，在当地农业农场继续从事农业劳动的人数占调查人数的8.7%，且平均年龄为53.6岁；在当地打零工且连续时间超过6个月的占调查人数的31%，主要从事体力劳动；外出务工人员比例较大，占调查人数的38%；暂时从事个体行业的人有14.3%；另有8%的人因各种原因不能就业赋闲在家。从就业环境和就业市场来看，失地农民的就业前景并不乐观。以陕南三地的就业现状来看，城镇高失业率和新增就业人口从数量上对农村转移劳动力再就业形成了一种硬性对抗，另外，农民的就业能力较弱，和城镇就业人员不具有可比性，就业压力更大，这种情况在短期内无法消除。

表2 陕南三地2016年就业状况调查统计表

数据来源：汉中、商洛、安康三市政府工作报告统计公报。

(3)职业流动性大，非农收入不稳定

职业流动性大是农民工的普遍现象，由于地域的封闭性，这种情况在陕南更为突出。陕南土地流转的模式更多是受市场引导下的自主行为。一般由农户或者村集体和土地流转接受方达成协议，政府所能提供的安置能力有限。失地农民缺乏正规的就业渠道，以自谋生路为主，在没有专业技能培训的情况下进入城市所能从事的工种极为有限，主要是清洁员、服务员或者建筑工这类低收入工作。而且这些行业因为市场影响的关系用工随意性大，失业的可能性也大。在调查的数据中32.3%的失地农民在一年内要换2次以上工作，最多的一年换了5次。频繁的失业导致失地农民的经济收入不稳定。调查结果显示陕南三地农民人均收入一段时期增长较大(见表3)，特别是工资性收入增长比例较大(见表4)。相反家庭经营性收入却在下降(见表5)，说明失地农民失地后的主要生活来源是靠务工，工资性收入占家庭总收入的绝大部分，一旦失业，对家庭所造成的经济损失将是巨大的。

表3 2011、2015年陕南三地农民人均收入调查统计对照表

表4 2011、2015年陕南三地农民工资性收入调查统计对照表

表5 2011、2015年陕南三地农民家庭经营收入调查统计对照表

表3、表4、表5数据来源：汉中、商洛、安康三市政府工作报告统计公报。

(4)贫富分化严重，加剧了社会矛盾

农村问题一直是中国社会发展的主要问题。从新中国成立以来农村经济经历了三次大的制度变迁。最早是1949年到1952年底进行的全国土地改革，主要是废除封建土地剥削制度，实现新的农民土地所有制；再经过从1956年到1978土地集体所有制到家庭联产承包责任制的转变，再到当前“三权分置”的进一步完善。每一次的制度变迁都引起了农村社会结构的巨大调整。目前单一的传统农民分化为不同的农民阶层：职业农民、承包经营户、农民工、农村管理者、农民企业家等等。在调查中，失地农民主要从事服务业、承包业、运输业、商业、加工业等不同工作，形成了一种纵向分工。通过对不同阶层人员的收入进行调查后发现，陕南农户间收入差距比较大：①贫困户。人均收入3000元以下，在调查的农户数据中占22.5%，这部分人家里缺少劳动力，家庭成员以老弱为主，将土地流转后，靠土地租金和社保为生，家中从事少量家禽养殖。②一般户。人均收入3000～10000元，家里有少量劳动力，主要从事农业产业承包或在本地打工，工作变动性较大，占调查数据的39%。③中等户。人均收入10000～20000元，家里有两个以上劳动力，且有一定技能，主要以外出务工为主，还有部分从事运输或服务业，占调查数据的27.8%。④富裕户。人均收入2万元以上，主要从事商业、个体经营或农产品加工业，占调查数据的18.7%。这部分农户有商业头脑，善于利用各种资源，并且形成一定的经营规模，发展稳定，发展能力较强。可以看出，陕南地区失地农民的收入差距很大，高收入户是低收入户的6倍甚至更多。这样一来，低收入家庭的大部分收入用来维持日常生活开支，不能进行其他经营投资，因此低收入又进一步限制了他们发展的机会。这种情况在短期内不会消失，还会进一步扩大，也会加剧社会矛盾的积累。

二、 陕南失地农民自我发展能力不足的成因分析

1.人力资本长期投入不足且同质性强导致的恶性循环

在现代生产过程中，仅靠自然的因素进行生产必然呈现报酬递减的趋势，而人的因素却日益呈现了报酬递增的趋势。美国经济学家舒尔茨认为“人力资本越高，农民从事非农经营的机会就越多，其从事非农的报酬也越高，发展能力也就越强”[6]。人力资本主要包括知识、技能和体能三个方面。因此对人力资本的投资应该包括教育投资、技能培训投资、健康投资以及劳动力转移投资等。同时，在经济发展过程中，要实现人力资本的不断增值，“其主导形态存在历史更替的必然性，即不断的从同质型人力资本向异质型人力资本转变”[7]。同质型人力资本主要表现为单一的知识技能和旧的落后的生产要素等。目前农村处于同质型人力资本的普遍时期，投资的主体是政府和农民自己。陕南地区是我国集中连片特贫地区之一，人口分散，交通不便，经济发展水平落后，农民接受投资的方式、内容和途径单一，主要依靠政府的基础教育和短期培训，政府教育资源短缺、城乡教育资源分配差距较大，资金投入不足是人力资本投入不足的客观原因。对于农户而言，“万事不求人”的生活方式不需要人力资本的投入，他们世代口口相传的经验和手手相授的技能就足以应付农业生产的需要；同时，人力资本投资是一个漫长而又不确定的过程，农户对人力资本进行投资的经济承受力和可支配的时间是由农业收入的水平决定的，收入水平越高，人力资本投资越有保障，接受再教育的可支配时间也就越多，否则就会把更多的精力用来谋求基本生存。这样一来由于地理条件的封闭、经济水平的低下、劳动力匮乏等综合条件的限制，进而演化成陕南贫困地区“地域贫困—低水平发展—人力资源落后—思想观念保守—发展后劲不足”的恶性循环系统。在陕南三地的调查数据显示，农村劳动力平均57.8岁，其中73.4%的人是小学以下文化程度，接受过产业培训教育的仅占11.4%。知识结构的单一和劳动技能的缺乏使失地农民无法跟上城镇化的脚步，成为制约失地农民发展的基本因素。

2.长期封闭的生产环境对进入市场发展准备不足

费孝通指出失地农民转变为市民的过程是一种“就地移民”或“不离故土的移民”过程[8]。失地农民问题的解决是要为其创造一个能够自主发展的用武之地，即是现代工业经济对传统农业经济的逐步更替的过程。这个过程就是农民到市民的嬗变过程。这里用嬗变，主要讲农民到市民转变的内生性和条件性。内生性是指从农民到市民不仅是身份的转变更重要的是能力的转变。条件性是指农民到市民转变过程中所能利用的外部条件，如获取资源的机会是否均等，就业政策是否公正等等。就目前失地农民发展现状来看，农民离开土地进入城市并不意味着就及时的转变为市民，其转变至少需要两个条件：第一，农民对市场有充分的认识；第二，能够充分的获取和利用市场资源。人们对外部事物的认知是从实践中获得的，实践越多，越能接近事物的本质，人的实践能力也会越强。由于长期处在一种相对封闭的生产环境中，地域性市场发育不充分，农民对市场信息掌握不全，对进入市场就业需要的知识、技能和就业方向不了解，导致失地农民进入城市后只能从事“挑、背、扛”之类的工作，或者从事“抹布、拖布、洗碗布”这类低收入工作。 因此失地农民进入城市，必然有一个丧失基本技能—学会适应—谋求发展的艰难过程。

3.落后的思想观念对自我发展认知不足

自我认知水平决定个体对自身所能从事的工作进行判断的准确性和客观性。认知水平的高低是由知识水平、思维能力、经验水平和信息处理水平共同决定的。认知水平高则能准确定位自己的社会角色，承担的社会责任和能力大小，否则就会产生盲目性。陕南农村社会基本上是以村为单位的社会组织，靠农业生产经验生存，靠传统礼俗维持关系，下一代人复制上一代人的生活，大部分农民对新事物、新知识有天然的屏蔽作用。知识更新不及时、信息交换不足等导致思维保守、观念落后，使得失地农民在进入城市以后，知识储备不足，独立思考能力差，不能对劳动力市场进行正确选择、判断和评价，进入市场后的盲目性较大，缺乏规划，容易在找工作中碰壁。

三、 提升失地农民自我发展能力的困境分析

1.农民社会适应能力差，缺乏就业竞争力

通过调查可以看出，农民离开原有的生活方式，实现再就业是其发展的基本前提。但随着当地经济的发展，就业市场对就业人员的专业技能的考察更为重视。传统生活方式的限制，使得大部分农民知识落后、技能单一、应变能力差、市场意识不强、信息获取能力低。这必然导致其发展要面临时间成本的增加。不管是政府还是农民自己，要在短期内改变这种情况是不可能的。因此更多的只能从外部环境分析来寻找突破口。

2.土地流转制度不完善，对失地农民持续发展能力保障不足

失地农民就业困难是城镇化进程的必然结果，除了农民内在性缺陷限制其再就业以外，土地流转制度不完善也是造成农民难以真正就业的客观原因。国际经济学家Berry认为“土地产权和利益分配的不公平将会导致经济运行的扭曲，加快穷人财富向富人的转移，加剧整个社会的不公平”[9]。我国目前的土地流转制度存在补偿模式简单，安置费用偏低的现象。这种现象在陕南连片特困区尤为突出，就补偿模式而言土地换社保、一次性补偿较为普遍。但由于陕南地处山区，不能和东部发达地区的地价相比，土地流转费用较低，土地换社保只能在一定程度上解决养老、医疗等问题，却不能解决农户当前的生计问题，一旦家里劳动力减少，生存无法保障；一次性补偿虽能带来短期利益，但补偿费用较低，这些补偿如果投资不当不能及时稳定升值，将会对农民的可持续发展带来困境，从调查结果来看，也只有18.7%的农户能够基本保证补偿费用稳定升值。这两种补偿模式只解决土地流转的基本问题，却没有考虑农户的就业问题。因此，土地流转制度的侧重点如果只是推动土地规模化经营，而忽视农民的长远利益，就是对农民利益的一次再剥夺。

3.宏观调控政策滞后，对失地农民再就业保障不足

从当前的就业环境而言影响和制约农民再就业的主要因素有以下几方面：

第一，缺乏政策调节。既然城镇化势不可挡，土地流转也势在必行，国家宏观政策应该通过多种渠道调控来促进农民从事各类经济活动的积极性。通过阶梯性税收减免政策，行业优惠准入政策等，鼓励失地农民以创业带动就业。第二，财政投入不足。积极的财政政策是解决就业的直接力量。要充分安置失地农民再就业，可在当地加大农村基础设施投入，进行农村水、电、路、讯改造，既能吸引大量农村富余劳动力，又能改变农村面貌。但陕南地区的财政经费短缺，地方经济力量有限，大规模财政投入不足，不能提供更多的就业岗位。第三，就业机制不完善。大量失地农民进入城镇，是失地农民再就业的主要流动方向，因此及时就业、稳定就业就成为农民和政府要共同面对的问题。当前，各地缺乏劳动力信息服务平台，缺乏劳动力再培训专业机构，失地农民和用人单位之间缺乏联系和沟通的纽带和桥梁，也是限制其及时就业的因素之一。

四、 提升失地农民发展能力的路径选择

农民发展能力的构建是一个复杂的综合的社会工程。需要农户和社会共同的努力，既依赖于农民自身智力、技能和体能的提高，更依赖于社会所提供的公平的政策制度环境和经济发展水平。基于综合的考量，提升农民发展能力的路径可归结为以下几个方面。

1.加大人力资本投资力度，促进异质型人力资本数量增长

“人力资本的价值在于其具有边际报酬递增的生产力属性”[7]。但是这种生产力属性是一个变数，表现为异质型人力资本具有边际报酬递增的特点，而同质型人力资本具有边际报酬递减的特点。其原因在于异质型人力资本的使用表现为新的生产要素与新的生产条件的一种新组合。失地农民的发展能力重在从一种旧的经济形态向新的经济形态转变过程的适应力。这个时期属于同质型人力资本向异质型人力资本转化的阶段。具体表现为如何同新的生产要素和生产条件相结合。不管是政府、企业还是失地农民只有在边际报酬递增的情况下才会加大人力资本投入。每个人拥有的异质型人力资本类型可能是不相同的，有的人可能拥有技术资本，有的人可能拥有智力资本，同质同量的人力资本投资必然会产生不同的结果。因此，政府在人力资本投资过程中应因人而异。针对农民文化素质较低、专业技能缺乏、对就业市场认知不足的现状，可以通过基础知识培训改变其原有的认知内容和认知程度；针对拥有一定技术资本和智力资本的失地农民，政府应该加大生产要素和新的生产条件的投入，并促使二者结合形成新的生产力。

2.引入第三方土地流转机构，保障农民收益权利

农民在文化程度上属于弱势群体，尽管维权意识在增长，但由于对国家政策的理解力有限，往往会表现出感性的不满缺乏理性的支撑。也就是说，对于土地流转过程中出现的不合理情况，不知道通过什么样的方式来抵制以维护自己的利益。在陕南三地的调查中，有54%的农户对土地的流转补偿模式是不满的，但都表示无奈。即国家以所有权人在进行土地流转的过程中和农户的权利是不对等的，强制性因素较大。要维护农户的收益权利，建议成立第三方机构，该机构专门负责对土地流转区域附近的经济水平、地位优势和农户发展实际进行评估，在对流转价格给出科学的预判基础之上，形成合理的流转模式和补偿模式。同时建立土地流转网上平台，对有意愿进行土地流转的地区和农户，进行数据统计，建立数据信息网和公开的土地流转市场，有助于加快土地流转速度、流转模式和补偿模式的科学化、透明化，尽可能减少农户和集体的经济损失。

3.推动创业平台建设，激发农民就地创业积极性

失地农民最终的发展得靠农民自己，在社会提供的就业条件有限的情况下，可以通过创业解决就业。实现就业到创业的转变就是实现生存到发展的转变。创业机制的完善和良好运行可以保证创业者在市场内及时了解政策、掌握资源、公平竞争等。地方政府可以通过搭建合理的创业平台为农民的发展、就业提供可能。陕南地区虽然地处封闭，但生态资源丰富，随着高速公路、高铁的开通，必将为区域经济的发展带来新的机遇。目前陕南地区农村集体经济组织正在蓬勃发展，各地都创办有农业合作社、农业产业园区、农业观光园，但是普遍规模小，产量有限，竞争力小，市场率低，收益较少。要解决农民就地创业可以通过推进融资平台建设，提供资金援助，让农民自己组织起来，建设农业产业园区，促进农民商人化转型；利用大数据时代的高效便利，建设技术信息服务平台，帮助农户及时寻找农产品开发、销售市场信息，或者为农户自主建立的农产品市场进行市场宣传；加大基础设施建设，为农民就地创业发展提供便利的条件和机会。

4.进行生产资源整合，走集约化发展道路

小而全的发展观念已经不适合现代农业的发展要求。陕南地区土地分散、多样，主要以山地为主，水田、旱地较少，农户生产模式基本相同，许多家庭以农为本，对其他的产业持保留的态度，加之人多地少，分散经营，规模较小，就成为制约增收的瓶颈。对此可以通过建立农民专业合作社进行土地等资源整合，进行连片开发，适当实行专业化分工，进行劳动力资源整合，提高贫困户组织化程度，让各个生产要素发挥最大效益。

总之，失地农民的发展能力较弱是长期生产生活方式积累的结果，和积贫积弱的地理环境相关性很大。要提升失地农民的发展能力，除了对农民自身进行改造以外，从外部社会大环境获得各种资源的支撑也很关键。因此，对于失地农民的发展，特别是连片贫困地区失地农民发展能力的提升应该从智能开发、制度建设和环境改善等基础方面着手，才能真正取得成效。