乡规民约作用发挥的现实困境及发展趋势

陈思雨

摘 要：传统中国的“熟人社会”在城市化的冲击下日渐式微，各种社会问题愈发凸显。在农村社区，这种“熟人社会”的式微主要表现为乡规民约的衰落。乡规民约正面临着主体理解差异化、制定过程理想化、宣传方式单一化和实际效用虚置化的现实困境。当代乡规民约的发展离不开社会的德治建设，更不能脱离自治、德治和法治相结合的乡村治理体系。

关键词：乡规民约;农村社区;实证分析

一、乡规民约的内涵及意义

（一）乡规民约的内涵

随着党中央对优良家风家训的发掘与提倡，越来越多的人更加注重日常生活中的道德建设。从家风家训到乡规民约，德治体系的建设也在逐渐扩大。学术上对于乡规民约的研究有很多，主要从伦理共同体理论、乡土社会理论和习惯法理论三个社会治理理论方面进行分析[1]，由此对乡规民约的定义也多种多样各不相同。谢辉教授将乡规民约分为广义和狭义两种[2]。广义的乡规民约泛指一切乡土社会所具有的国家法之外的公共性规则，这是与国家法律相区别的概念，主要体现乡规民约的非正式性和“公约”性质;而狭义的乡规民约是指在国家政权力量的“帮助、指导”下，由乡民们“自觉地”建立的相互交往行为的规则，突出国家意志对于乡规民约制定的“先置性”。

通过谢辉教授的两个定义，我们发现：无论是哪一种乡规民约都突出了其对乡民们生活的尤其是行为的影响。可以说乡规民约本身就是村民自治的体现，是村民自我管理、自我約束的体现。

（二）乡规民约的意义

国家在制度层面早已提出将乡规民约运用于社会治理的期待。早在1988年实施的《村民委员会组织法（试行）》中就已经规定村民会议可以制定和修改村规民约。2012年新修改的《宪法》第二十四条规定：“国家……通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明的建设。”由此可见，最初的制度设计中对村规民约的德治建设提出了期待。

党的十八届四中全会提出“……支持各类社会主体自我约束、自我管理。发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。”一言以蔽之，乡规民约应当是“乡民”这一社会主体自我约束、自我管理的形式，并且是在社会治理中产生积极作用的社会规范。

目前村民的自我约束和自我管理更多地被称为“村民自治”。村民自治在广大基层组织中主要是依托村民委员会围绕2010年修订的《村民委员会组织法》的落实与完善展开工作，实行“四个民主”。但在实际工作中，村（居）委会更多地关注民主选举，民主决策、民主管理和民主监督都有所欠缺。由此习近平总书记强调乡村治理的体系应当将自治、法治和德治相结合，打造共建共享的社会治理格局。

二、乡规民约发展中的现实困境

（一）不同主体对乡规民约的理解不同

郑文宝等学者从词源视角对乡规民约进行分析[3]，认为“乡规”是一种规定，有着由上而下的制度性，有着严格的程序和规范;而“民约”则是一种平等主体的约定，体现契约性，体现当地居民共同的价值观和道德观。村民习惯性地将乡规民约理解为一种乡约，一种区别于国家法律的非正式“习惯法”。他们心中对乡规民约的期待更符合上文谢辉教授广义乡规民约的规定，认为乡规民约是一种默认的礼俗法则，是人们行动时下意识遵守的道德法则。但是对于村委会和农村社区工作人员而言，他们更偏向把乡规民约当作一种规则，一种以文字形式呈现的规则，是谢辉教授所界定的狭义的乡规民约。

正是因为不同的理解使得不同主体对待乡规民约的感知不同。村民理解的乡规民约常常表现为具体的对人们衣食住行生活习惯的影响，而在实际生活中，这样的规则往往不是一种成文的规定，由此村民往往感受不到乡规民约的存在，所以他们常常得出“自己的实际生活中不存在乡规民约”甚至“社区工作不负责、不到位”这样的结论。而实际上，对人们行为产生影响的“规约”是潜移默化并且根深蒂固的，村民的言行举止总会下意识的与之比照修正，只有符合“规约”的行为才是“合规矩”“有道理”的，不和规约的行为总会被人“说闲话”，村民们是乡规民约最忠实的执行者。而村委会成员更多地把视线放在乡规民约的制定上面，把自己当做乡规民约的制定者，并苦恼于繁重的行政任务和乡规民约在实际生活中的效力，常常觉得自己的工作不被村民理解和支持。由此，引发了制定者与执行者之间的矛盾。

（二）乡土社会对乡规民约的认可度不高

党晓虹教授指出，即使国家政策与地方政府强力推动乡规民约的建设，但在大多数基层组织中乡规民约仍然退化为“写在纸上，贴在墙上”的政治任务，乡土社会对乡规民约也表现为“态度上不关心、情感上不接受、行为上不遵从”[4]。

为了更好地了解乡规民约作用发挥的现实困境，作者走访了扬州部分农村社区。下面将结合具体的实例浅谈扬州部分农村乡规民约建设中的问题。

1.制定的过程

《村民委员会组织法》第二十七条规定;“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约。”也就是说乡规民约真正的制定者应当是村民会议，而村民会议由村民委员会召集。在实际工作中，除了村内民主选举以外，村民委员会很少召集全体村民会议，更多地采用其补充形式——村民代表会议，这样就将制定者范围大大缩小了。对于村规民约这样适用于全体村民的非正式契约，本身就应当充分考虑所有阶层的利益。制定者或参与者们能否最大可能地代表村民将可能成为影响乡规民约运行的因素。

在作者与农村社区工作人员的交谈中了解到，几乎所有的社区在选择村民代表时都会优先选择退休党员、退休教师等。扬州槐泗镇某社区人员解释道：“一方面退休人群有更多的时间关注社区事务，另一方面这类人群更倾向于配合社区工作。此外，单纯的农民一般文化水平不高，有时连社区工作的职责和任务都不清楚。我们在工作时一般不会选择这样的人群，更不会选择那种‘刺头’。”

在实际工作中，社区工作人员将村民群体贴上标签。一类是“积极配合工作的人”，一类是“难以搞定的村民”，还有一类是“默默无闻的人”。被选为代表的往往是第一类人群，这类人群就是乡规民约的制定者，也是各种社区事物的参与者。这样制定出来的乡规民约往往不具备全面性，甚至不能体现公约性质。而实际上，村民代表的作用也不是用来制定乡规民约，而是对已经成型的文本化的乡规民约进行投票表决。而成型的乡约一般只是对上级范本的简单修改或者是对优秀规约的复制粘贴，这样大众化的规约内容无法反应当地居民的实际需求，制定程序的“官”主协商进而形成的都是“官样版本”[5]，使得各地的乡规民约呈现趋同化的趋势。

2.宣传的方式

在对扬州农村社区的走访中，作者发现有些社区对于乡规民约的宣传工作还有很多有待改进的地方。譬如扬州高邮市某农村社区，他们的宣传阵地基本依靠自己的社区宣传栏，有些信息会进行网上的电子化宣传，但是网络平台的影响力度不大。社区宣传栏的内容也是五花八门，这里集中了财务公开、社区党建、法律普及、社会保障、疾病防治等各种各样的信息。因为这样的宣传千篇一律，很少能让村民停下脚步细心浏览。对于乡规民约的宣传，常常集中在新的乡规民约制定或更新后的一周至一个月内，往往还没有等大多数村民详细阅读就“退出了历史舞台”。这类社区的村民更容易得出“我们村没有村规民约”这样的结论。

与之相对应的是有些社区对乡规民约的宣传力度大，影响力也高。同样在扬州高邮市，康华社区除了利用社区宣传栏，还额外印发了“居民公约”的宣传手册发放给社区的居民，同时在社区服务中心的大门处也安放了居民公约的宣传牌，每个经过社区的市民都可以看到。该社区乡规民约的公识度相对较高。

为了提高乡规民约的公识度和认可度，除了制定者选择的合理性与全面性，还要注意宣传方式的多样性。既要发挥宣传主阵地的作用，更要注意打造更多的宣传平台，提高自身的影响力。

3.实施的效力

为了实现乡规民约的效力，需要依赖某种组织形式，即公共体权威来执行对社会单位的管制[6]。乡土社会中，最直接的公共体就是村社组织。传统农村社会，村委会有一定的影响力，但在城镇化的潮流趋势下，这种影响力在逐渐减弱。再加上地方政府习惯性通过项目制的形式进行公共服务供给，越过村委会与服务对象进行互动，极大地削弱了村委会的影响力。

扬州市广陵区老城区某社区主任还提到：“目前制定的乡规民约，更多地是对国家法律或者社会公德的简单重复。社区并非政府机构更没有强制执行的能力，我们没有权利对违反规约的居民进行处罚，即便只是简单的小额罚款。我们能做的只有简单的说服教育，往往也不能保证其实际效力。又或者是对好的行为给予一定的精神或物质奖励，但是这样的奖励大多是微不足道的。”

作为乡规民约的具体执行者，社区层面囿于所掌握的稀缺资源，难以对乡民进行有效的奖惩[4]，这使得公共体权威难以树立，更难以形成有效的乡规民约运用体系。实施过程的不尽人意再加上程序上未经过村民的合意，内容上也未能反应村民的利益需求[7]，使得乡规民约成为一种仅仅是由人为确定的事实，而非确实生效的文本。

三、乡规民约的发展趋势

作为一种与法律体系相对应的非正式规则，乡规民约具有自己的独特优势。由村民自己制定的规约更能得到村民的认可和遵从。法律不可能涉及到生活的方方面面，在“半熟人社会”的当代中国，尤其是中国农村，运用更加柔性化的乡规民约处理纠纷更符合中国人“以和为贵”的传统思维，能让正式制度与非正式制度发挥优势互补的作用。

2018年12月27日，民政部召开新闻通气会，发布关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见，这是中央和有关部门首次联合发文指导乡规民约的建设。从总体要求到主要内容，涉及制定、监督、组织，从五个方面对乡规民约提出规范要求，发挥乡规民约在乡土社会中的作用，将乡规民约建设成为同时具备地域性、群体性和时效性的非正式制度。

过去的乡规民约对于传统社会治理尤其是乡村秩序建设中所具有良好的推动作用早已成为学术共识。周家明、刘祖云将乡规民约的权威来源与治理条件将其总结为以下四点[8]：一是乡土社会的传统礼法维系着熟人社会的信任关系，并形成能够代替“契约”的信用体系;二是基层组织对乡约进行宣教，形成治理规范;三是宗族家庭的家法族规对乡村地区实行“自治”，将权威影响至个人;四是乡村精英通过教化授命影响乡土生活的方方面面。结合历史的发展经验，乡规民约的建设仅仅加强对自身的建设是远远不够的，还要注意建立有效的社会信用体系、形成基层治理规范、树立公共体权威和发挥“新乡贤”榜样力量，做好居民的自治平台、乡规民约的德治平台以及国家法律的法治平台这三个平台建设，打造自治、德治和法治相结合的乡村治理体系。

参考文献：

[1]刘志奇，梁德友.基于不同理论的乡规民约研究理路及其展望[J].河北大学学报（哲学社会科学版），2018，43（1）：120-125.

[2]谢晖.当代中国的乡民社会、乡规民约及其遭遇[J].东岳论丛，2004，25（4）：49-56.

[3]郑文宝，姜丹丹.乡规民约的当代意蕴——基于传统与现实的问题意识思考[J].安徽师范大学学报（人文社会科学版），2016，44（1）：105-111.

[4]黨晓虹.虚置与重构：乡规民约的当代困境及未来走向析论[J].理论导刊，2016，（8）：8-12.

[5]浙江省党校系统课题组.正确把握乡规民约制订与推广的十大问题[J].党政视野，2015，（6）.

[6]张静.乡规民约体现的村庄治权[J].北大法律评论，1999，（1）：4-48.

[7]姜裕富.村规民约的效力：道德压制，抑或法律威慑[J].青岛农业大学学报（社会科学版），2010，22（1）：62-66.

[8]周家明，刘祖云.传统乡规民约何以可能——兼论乡规民约治理的条件[J].民俗研究，2013，（5）：65-70.