中国地方政府债务的现状分析

张志鹏

一、引言

近年来，债务违约都是全球性金融危机和欧债危机的源头。中国作为世界第二大经济体，政府债券市场（ 尤其是地方政府债券市场） 的规模扩张迅猛，地方政府债务的违约风险、运作效率、融资渠道等已成为国内外密切关注的重要问题。

二、我国政府债务现状

根据2013年12月30日国家审计署公布的《全国政府性债务审计报告》数据显示，尽管中央与各级各政府对政府债务的融资发债进行了严格的监督与把控但是我国政府债务的总量增长速度依然迅猛，从2010年底到2013年的两年半时间里，我国政府直接承担偿债责任的债务从6.71万亿元增长到2013年6月底的10.9万亿元，增长了62.44%，而或有偿还责任的债务在2010年底是2.34万亿元，到2013年6月底达到7万亿元，增长了199%。截至2013年6月底，在11万亿元的地方政府债务中，2014年需要偿还的债务占债务总余额的21.89%，而且这一数字还在不断增长中，这意味我国当前的偿债压力巨大。

三、我国地方政府债务的历史来源

地方政府债务，是指地方政府因支出大于收入，按照信用和有偿原则筹集财政资金的一种信用方式，是政府弥补财政赤字的重要手段，也是政府调度社会资金、调控经济运行的一种特殊方式。1994年分税制改革以后中国政府的债务总量逐年累积，债务问题逐渐凸显。根据十四届三中全会的决定，分税制改革把例如：消费税、车辆购置税、关税、进口增值税等税基厚、税源广、易征收的税种划归中央政府，这使得中央政府税收大幅增长，但与此同时由于实施的分税制没有重新界定政府职能，各级政府事权财权不匹配导致地方政府事权和支出的越位与错位。建国之初，由于新中国是从一穷二白的基础上建立起的新国家，物质基础匮乏、经济运行效率低下。在中国金融资源的控制权集中于中央的独特制度大背景下，地方财政紧缩，为了尽快恢复国民经济，各级各政府都有强大的举债投资建设的欲望，为了筹集建设资本，中央和地方都发行了政府债务。其中国家发行“经济建设公债”，对于地方政府，在1950年3月东北行政委员会发行了第一支地方政府债券--“东北生产建设折实公债”。到了1958年，国家发布《关于发行地方公债的决定》，文件表示允许地方政府在本着承担地区公共基础设施建设的原则下可以适当发行地方经济建设公债。在此之后中国政府债务稳步上升，但借款主体均为中央或各级政府，且明确为政府必须偿还的债务。到了1994年《预算法》颁布，明确地方政府不能作为负债主体，此外国家相继出台《担保法》、《贷款通则》等各项政策，在一定程度上对地方政府的融资发债造成限制。但是各省市地方政府作为地区发展建设的主体和责任人为了加快经济建设步伐，依然有较大的投资促进发展的驱动力。限于各项法规政策，各地区继续设立融资平台，地方政府为融资平台提供担保，通过该渠道地方政府通过增加隐形债务获得建设资金支持。截止到1996年底，全国86%的县级政府、90%的市级政府和全部省级政府都借有政府债务。1998年亚洲金融危机爆发，为了应对金融危机可能带来的负面影响保持国内经济稳定增长，国家通过发行专项国债继而转为地方政府贷款的形式，为地方政府提供资金。2008年爆发全球金融危机，我国更是推出“四万亿计划”，使得各地区投资建设热情高涨，与此同时地方政府债务增长迅猛。

四、政府债务的危害性

如此数量庞大的政府债务不仅对我国各地区的经济发展带来负面影响，同时也有潜在的系统性金融风险。因为地方政府承担城市公共基础设施建设的责任和义务，政府举借债务的初始目的是为了参与公共基础设施建设，发展新产业、打通贸易通道为招商引资搭建配套设施;积极大力推进生态文明建设，比如投巨额资金完备完善体育、科教、卫生等非盈利组织机构。但是由于政府的决策部署失误或者政府官员出于政绩考核等因素会造成不合理或过高发行政府债务。这部分政府债务会高于实际需要，造成了过度及提前使用了经济增长的潜能， 挤压了未来的发展空间，造成资源的无序开发以及环境的严重破壞。同时也给未来的私人投资增长埋下隐患，因为过高的政府债务会让民间资本对未来税收持增长预期在一定程度上阻碍了民间资本投入到市场中去。这就是政府债务对私人投资造成的“挤出效应”地方政府债务规模不断增加实际上伴随着民间资本的不断缩小。当政府偿债压力较大时，政府债务资金并非全部用于基础设施和公共项目建设，有相当大一部分被用于非生产性建设的盈利行业与民争利。这将直接损害了民营经济的发展，而且当地方政府债务被投入盈利性领域之后，就会减少对教育、科技、环保卫生等公共产品的投入，不利于社会协调发展。

五、政策建议

要有效化解巨额地方政府债务，首先要投入力量对当前的政府债务存量进行摸底清查，对债务来源、用途、责任主体进行核查登记。设立合理的考核指标，设置债务红线。取消单一的GDP增长政府官员考核指标，而将其他综合性指标纳入到政绩考核体系中去;从生态人文角度出发，体现人文关怀，大力推进社会主义精神文明建设。对于政府发债应当一事一议，对立项、融资、投资每个环节严格把控，本着三公原则向社会公示，杜绝暗箱操作、违规发债。积极引导民间投资。各级政府应当结合当前负债规模以及社会实际经济发展状况对未来投资方向与力度作出合理判断与把握，谨慎借入每一笔款项，正确投入每一笔资金。同时应当积极鼓励民间资本投入到每个行业;对于新兴产业，政府应该做好基础设施建设、打通流通渠道，降低企业投资门槛;同时制定合理财政税收政策降低企业生产成本以便更有效地大力号召民间资本地涌入。对于某些公私共同参与的项目，政府应当合理分配所得利益，以真诚态度、优惠政策、规范制度吸引更多的民间资本参与到城市发展建设中来。这样就可以在一定程度上减少发债量，降低地方政府未来偿债压力。

参考文献：

【1】张海星. 中国地方政府债务风险分析[J]. 宁夏社会科学， 2006（6）：62-67.

【2】周佳嵋， 宋云贺， 管辖. 我国地方政府债务风险现状分析及对策[J]. 财政监督， 2011（15）：61-63.