新时代地方政府公共治理中的几个概念

田园

摘要：地方政府治理能力的强弱，直接决定着地方政治、经济、社会发展的速度和质量，就必须大力提升地方政府的治理能力，为建设和谐社会，全面实现小康的目标保驾护航。

关键词：地方政府;公共治理;政府失灵;政府公信力

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》一文中强调在国家治理中的政府治理的核心力量，当国家和市场调控和协调能力出现问题时，政府治理能直接弥补不足，直接服务于公众，地方政府是国家对地方公共事务行使管理权的主要代表， 它通过行使公共权力， 对本地区进行管理和控制， 达到维护社会秩序的目的，其治理能力和发展行为与区域的政治经济发展直接相关。

一、地方政府与政府治理能力

无论是在国内或者是国外，其学术界对地方政府的概念定义一定是不同的，《国际社会学百科全书》认为，“地方政府是经中央投权后，对一个地区的公共事务进行有效管理和服务的一级正式的行政机构组织。“这个定义明确了地方政府的隶属关系和职能。我国的宪法对地方政府有明确的界定，“地方政府，即指省、直辖市、市、市辖区、县、乡、民族乡、镇设立人民代表大会的人民政府”，它是负责管理行政事物的机关政府组织的总称，中央人民政府以外的政府都可成为地方政府。

20 世纪七八十年代，英国撒切尔夫人在地方层面开展了一场“反国家主义”的激进式改革运动，至此，便产生了地方治理的思想与实践。一个正常运转的地方政府，肯定都拥有一定的治理能力。治理能力反映的是政府治理行为的水平和质量，是对政府治理模式稳定性、有效性和合法性的直观度量。较高的治理能力意味着政府对经济社会运行具有较强的调节能力，能够较好的规避市场失灵，提高社会成员的总体福利水平。

二、治理与公共治理的概念

公共治理是治理理论研究的一个内容，是治理理论在公共事务管理领域的运用。 由于社会传统和文化的多样性，西方学者从不同的角度对公共治理进行了不同的定义。 全球治理委员会（1995）认为，治理是各种公共的或者私人的机构管理其共同事务方式的总和。 它是一个让相关利益主体对它们之间相互冲突或不同利益得以协调，并采取联合行动的持续过程。 它既包括那些正式的制度和规则。国际政治理论专家詹姆斯·罗西瑙在将治理与政府统治内涵进行比较之后得出治理的外延更广一些，它不是研究单一的政府机制，而是将非政府组织也纳入到治理组织之内，与政府共同构成治理的多元主体，在政府与非政府两类机制的有效匹配下追求共同目标，治理过程并非单一依靠政府的强制力来使别人顺从”。公共治理有别于单一主体的管理模式，实际上是将企业、非盈利机构和个人引入到政府行政活动过程中，通过协同参与的方式共同管理社会事务。其特点首先体现在治理主体的多元性、治理过程的公正公开性和治理结构的网络性。公共治理认为凡是得到民众广泛拥戴的非政府组织都在一定范围内具有权威性，并承担着权力中心所赋予的相应社会责任，它重视公民参与，同时由于每个治理主体都有着不同的个人价值取向，使得治理结构呈现出复杂的网络性质，因此治理主体在利益协调方面更难达成共识，但在某种程度上保证了公共政策的公平性和价值中立性。

三、公共治理主体多元性

在传统公共行政学中， 对公共事物进行管理的主体是政府，而且它不能将全球公共事物的管理囊括进来。公共治理是对整个公共管理部门格局的重新认识，是实现公共部门有效管理中不同的实施主体各自的定位、分工和各自适当的角色，而不仅仅是政府行政管理和政府统治。在整个社会体系中，按照国家与社会的分离、政府与市场边界的划分、公域与私域界限的调整，不同治理主体对应着不同的治理对象或客体，发挥着各自的作用。这既是治理理论的特点，也是治理有效性的根本保证。从20世纪80年代开始，西方发达国家在公共事务管理领域经历了市场失灵和政府失灵实践后，首先将视野从政府扩展到市场，将赢利性的企业引入到公共领域;然后将视野再扩展到更为广泛的公民社会领域，将非政府非赢利组织、社区、家庭等纳入到公共领域;形成了一个包括政府、市场、民间组织和社会公众多元主体参与的公共治理结构。

四、政府失灵

在公共治理范式中，有限政府是其最突出的特征，政府的作用范围大为缩小，政府不再是无所不包的“全能型政府”。政府失灵就是政府为了矫正和弥补市场机制的功能缺陷所采取的立法、行政管理以及各种经济政策手段，在实施过程中往往会出现各种事与愿违的结果，最终导致政府干预经济的效率低下和社会福利损失。政府失灵主要表现在四个方面： 第一， 由于政府也不可避免地具有理性经济人特征，决定了政府行为并非在任何情况下都一定代表公共利益;第二，政府经济活动缺乏成本约束，容易造成公共领域资源配置的低效率;第三，利益部門化必然造成政府不断扩张趋势和财政预算趋于最大化;第四， 大量寻租机会的存在。

政府失灵的存在告诉我们，决不能把市场失灵问题简单地推给政府。在存在市场和政府双重失灵的情况下，要确定政府职能用足市场，慎用政府。凡是市场能够解决的问题，决不通过政府。必须以政府失灵为警戒来确定政府职能，决不能把市场失灵作为政府干预的充足条件，并以此确定政府职能。

参考文献

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