PPP模式中政府角色定位与职能分析

张雪云 何永虎

摘要： PPP模式在我国城市公共设施建设方面已得到广泛的运用。政府是PPP模式项目管理中主要的主体，政府在PPP模式中的角色定位及其职能在PPP项目管理中具有至关重要的作用。在PPP模式中，政府由集建设监管一身的角色转向特许经营项目中的合作者、监督者和管理者的角色。随着角色的转换，政府职能也有了相应的变化。但目前我国的PPP模式还处于探索阶段，这就需要政府对自身的职能有一定的转换和调整，从而使PPP模式在我国得到更好地运用。

关键词：公私合作模式;角色定位;政府职能

近年来，PPP模式在我国公共事业中的运用越来越广泛，尤其是在城市公共设施建设方面。PPP模式能够很好地解决政府在经济和社会发展过程中面临的公用事业建设财政资金短缺和管理效率低下的问题。PPP模式是引入社会资本破解地方投融资难题，提升政府治理水平的重要抓手。国务院常务会议明确要求各地加快推进PPP项目的实施，财政部、发改委等相关职能部门已相继出台了一系列指导文件，使各地PPP项目的落地正式进入实操阶段，城市开发、公共服务、基础设施建设、节能环保、旅游文化、养老医疗、新农村建设等多个相关领域也迎来了难得的发展机遇。政府是PPP模式中的一个主体，明确政府在PPP模式中的角色定位以及它的职能，对PPP模式的成功运用有至关重要的作用。

一、PPP模式概述

（一）PPP模式的涵义

所谓PPP 模式，即Public-Private-Partnership的字母缩写，直译为“公共私营合作制”，所谓PPP模式，是指政府与社会资本合作模式，即政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的“全过程”合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。简单来说，PPP模式就是公私合营模式，即政府与私营企业之间在城市公共设施建设方面的合作模式。

PPP模式的主体分析

在PPP模式项目中主要有三类主体，即公共部门（一般指政府部门）、私营部门（一般指私营企业）和其它利益相关者（包括公共服务的消费者、为公共设施的建设与运营而提供产品或服务的供应商、金融机构等）。PPP项目实现的过程就是这三利益类主体之间的互动过程。但是，在这几类主体活动的关系中，最为核心的是公共部门与私营部门之间的互动关系。

PPP模式的特征

PPP模式有三大特征，即合作关系、利益共享和风险共担。

1.合作关系。如前所述，PPP模式是公共部门与私营部门之间在实施某一项目中达成的一种合作伙伴关系。它的核心问题是公共部门与私营部门之间存在一个共同的目标：在某个具体项目上，要以最少的资源，实现最多的产品或服务。在实现共同的目标的基础上，私营部门最终实现自身对利益的追求，而公共部门则是实现对共同福利和利益的追求。

2.利益共享。需要明确任何PPP模式项目都具有公益性，它不以利润最大化为目的。共享利益除了指共享PPP项目的社会成果之外，也包括使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、稳定的投资回报。

3.风险共担。任何一项公共项目的投资与建设都存在一定的风险，在PPP模式中，公共部门和私营部门都承担各自优势方面的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能最小化，要更多考虑双方风险的最优应对、最佳分担，将整体风险最小化。

二、PPP模式中政府角色定位

如上所述，PPP模式中的一个主要主体是公共部门。一般来说，公共部门就是指政府。PPP模式实现了政府角色从决策者和投资者向合作者、监督者和管理者的转变，扩大了项目资金来源，提高了运行效率，最终对城市公共设施的建设起到了提速作用。在传统投融资模式中，政府凭借自身的财政支出以及政府信用获得的贷款进行项目投融资，集融资、建设、运营管理及决策权于一身，不仅加重了自身负担，难以保证建设进度与质量，越来越不能满足日益发展的社会经济的需要，而且其投资在城市公共设施建设中存在资源浪费、效率低下、风险巨大等诸多弊病，制约了公共设施建设的发展。而PPP模式很好地解决了这些弊病，成功地实现了政府角色的转化。

（一）政府作为合作者的角色定位

政府作为合作者，是指政府在租赁协议的基础上，与私营部门共同行使权力，共同承担责任，联合投入资源，共担风险，共享利益，共同参与生产及提供物品和服务的任何安排。政府参与到PPP模式中，要实现由合作和信任取代命令和控制。传统政府扮演的是领导命令的角色，对企业的运营决策产生巨大影响，有时直接决定企业的决策。PPP模式更注重的是合作与信任，参与者共同完成项目，他们是平等互惠的关系。在合作过程中，政府部门既要保证公共利益又要体现合作的公正公平等，如在选择合作伙伴时，要做到公正、平等。

（二）政府作为监督者的角色定位

政府作为监督者，是指政府在特许协议的基础上，为保障政府和公眾利益，对特许公司建设运营全过程实施监督、约束，以保证项目按计划进行融资，降低项目风险，保证资金的有效使用，防止因项目产品价格过高等问题而产生民怨等。作为监督者的角色，一方面，政府要保证项目按计划进行融资、如期建设、项目产品的顺利出售，最终完成项目目标;另一方面， 可以降低项目风险， 保证资金的有效使用，如期偿还债务，避免不必要的经济损失;同时也可以防止项目产品价格过高等问题而产生民怨，最终实现政府、公司、公众多赢的局面。

（三）政府作为管理者的角色定位

政府作为管理者，是指政府在项目运作的全过程中，从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目的总体策划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险，并对公共基础设施建设的投融资体制进行适当改革，对项目管理制度进行创新。与传统模式不同，政府的管理强调了合作与信任，不直接决定企业的决策，为项目提供良好的投融资和运营环境。在PPP过程中，涉及建设期管理、建设运营交接、运营期管理、移交管理等方面的内容，政府从维护大众利益出发，不断调整竞争机制、管理措施，取长补短，实现更优质的公共产品服务。

PPP模式中政府的角色定位，是政府由集建设管理一身的角色向特许经营项目中的合作者、监督者和管理者转换的一个过程，它涉及到各个方面的职责与定位。除以上几个方面的角色，政府还需要在租金调整、社会投资退出、特许延期等方面加强和完善管理。

三、PPP模式中政府职能分析

在PPP模式下，政府是特许权协议的当事方之一，另外，政府要为项目的运作提供稳定的政治和法律环境。因此，政府在PPP模式中具有的职能如下：

（一）政府具有组织和监管的职能

政府是PPP模式中最重要的一个主体，在一个PPP项目中，政府一般是发起者、组织者与监管者。政府发起一个项目，然后根据项目的具体要求，通过政府采购或竞标等一些方式选择合适的合作伙伴作为项目的实施者，在项目的实施过程中，政府监管项目实施的进程与质量。在PPP项目的过程中，有时会因特殊的项目而设立新的组织机构，有些项目会以原来的组织机构为基础不在设立新的组织机构。在设立的组织机构中，一般会有公共部门和私营部门双方人员共同组成，根据合同要求安排相应的管理职位。但这一切基本是有政府来组织完成的。

（二）政府具有制定相关法律法规职能

在PPP项目的整个过程中，法律法规起到保障的作用。PPP模式的组织形式比较复杂，合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任分歧。政府要保护自己以及合理地解决各种问题，最好的办法就是规范运作项目，这就需要一定规章制度。因此，政府需要制定一套完善、完备的相关法律法规，对政府部门与企业部门在项目中承担的责任、义务和风险进行明确界定，使合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下完成项目目标，使项目能顺利、有效地运行。同时，要在立法制度上有所突破，完善投资法律法规，使其适应国际惯例，以吸引国际上大型的企业和财团参与我国公共设施建设。

（三）政府具有协调利益、解决冲突的职能

如上所述，政府制定的相关法律法规具有协调利益、解决冲突的作用。在PPP模式中，政府、私营企业还有公共服务的消费者、为公共设施的建设与运营而提供产品或服务的供应商、金融机构等，都是项目的合作方，各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任分歧。这些分歧是私营企业和其它第三方不可协调的，这就需要政府来协调，并解决可能出现的各种问题。在这些合作方中，只有政府具有协调分歧的权威和能力，政府通过自身的合法地位以及自己的行政权力，可以调节各方的冲突，使合作各方全身心投入到项目的实施与管理中，从而使PPP项目取得最优的成绩。

（四）政府具有PPP融资模式推广和人才培养的职能

PPP模式的成绩是巨大的，在国外已经取得了可观的成绩，在我国的实行也取得了一定效益，但它的普及范围很有限，这就需要政府大力推广。PPP项目融资模式涉及招投标、谈判、融资、监督等诸多过程，程序复杂，专业性强。可以说此种模式的认知度和专业人才的数量和质量是项目顺利建设和实施的根本和保障。这就需要培养专业的人才来管理PPP项目的实施，而这些是需要政府来完成的。如政府可以通过职业教育培训等培养专业的人才，实现人才的本土化培养和提高，从而为PPP项目的实施来服务。

四、PPP模式中政府职能的调整

与传统公共项目建设模式向比较，PPP模式中的政府需要转换或调整自己的职能，才能更好地发挥政府在PPP模式项目中的作用。

首先，政府必须更加谨慎地审核项目，建立一个适合项目发展的合理、科学、透明的程序，确立PPP的法律地位，通过市场机制选择合作伙伴，全面评估合作伙伴对基础设施项目的建设及运营实力，择优确定合作方，并鼓励创新。PPP模式的核心是特许权协议，政府部门应在其中明确产品或服务标准，但并不限定如何生产与提供。私人部门根据政府部门的要求，利用自身经验和优势编制建议书， 进行投标，政府部门择优选取。政府部门只规定所要的产品或服务标准的做法留给私人部门很大的创新空间，私人部门有动力发展创新方法，比如创新设计、创新运营方式等。这样一方面满足政府部门对产品或服务标准的要求，另一方面， 精确计算整个特许权协议期的成本，尽可能降低项目成本，以在竞标中获胜。

其次，政府必须确定一种足够谨慎的承诺机制，保证资产的安全性，降低项目融资成本，保证项目生产或运营的可持续性，使私方的投资成本及运营成本得以补偿，并获得合理回报。英国Fazakeley 监狱和Bridgend监狱PPP项目中，政府曾承诺，在私人部门不能投保商业险的情况下，政府充当承保人。然而， 当项目在运营过程中，因发生犯人骚乱和暴动，致使商业保险公司不愿为其续保时，政府却收回了原先的承诺，致使私方无法承担大幅提高的监狱运营成本。最终导致了该项目的被迫终止。

最后，政府职能必须确定一个清楚的边界，包括资产的边界及监管的边界， 如市场准入监管、价格监管、普遍服务监管等，以效率监管作为有效监管的前提和保证。这一切的实现需要政府具备较高的公共管理能力。政府对自己的职能有一个明确的边界，政府在PPP项目管理中才能保持自己合作者、监督者和管理者的角色定位。

PPP模式中政府的角色定位，是政府由集建设监管一身的角色向特许经营项目中的合作者、监督者和管理者转换的一个过程，涉及各个方面的职责与定位。PPP模式中政府的职能也有了新的变化，政府应该明确自己的角色定位，清晰自己的职能边界，积极推动PPP模式项目在实践中的運用。随着我国经济和社会的发展，政府在公用事业上的投入也会不断加大。面对庞大的资金需求，仅靠政府财政资金是远远不够的。因此，需要政府做好合作者、监督者和管理者的角色职能，不断完善PPP式在我国的运行机制，做好PPP项目的各项工作，才能更好地发挥PPP模式的优势，更好地解决我国公用事业在发展中面临的问题。

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