简论湘江流域矿产资源开发与环境补偿机制

龚燕

摘 要  矿产资源开发是一把“双刃剑”，它在给人们带来经济效益的同时也对矿山周围生态环境造成破坏，特别是露天开采非金属矿。因此，在矿产资源开发时要建立生态环境补偿机制，提倡绿色开发。本文在总结国内外矿产资源开发生态环境补偿经验教训的基础上，提出了湘江流域采礦生态环境补偿机制的构想。

关键词  矿产资源开发;生态环境;补偿机制;湘江流域;绿色开发

中图分类号：X321                    文献标识码：A

Abstract： The exploitation of mineral resources， as a “double-edged sword”， not only brings economic benefits to people， but also damages the ecological environment around the mine， especially the open-pit exploitation of non-metallic mines. Therefore， in the development of mineral resources， we should establish the compensation mechanism of ecological environment and promote green development. On the basis of summing up the experience and lessons of eco-environmental compensation of mineral resources development at home and abroad， the concept of mining eco-environmental compensation mechanism in Xiangjiang River Basin is put forward.

Keywords： mineral resources development; ecological environment; compensation mechanism; Xiangjiang River Basin; Green development

湖南是全国著名的“有色金属之乡”，“非金属之乡”，占全省国土面积40.3%的湘江流域内矿产资源非常丰富，是湖南重要的矿产资源主产地，为湖南的经济和社会发展做出了巨大贡献。湘江流域矿产资源的开发利用虽然给两岸人民带来了可观的经济效益，但同时也对湘江流域两岸的生态环境造成了极大的破坏。因此，在矿产资源开发的同时应考虑生态环境的恢复治理，建立与之相适应的生态环境补偿机制，切实加强湘江流域环境保护，坚持把保护放在首位，规范开发，创新矿业发展方式，实现绿色发展、规模发展和安全发展，做到既不破坏湘江流域生态环境，又有效开发利用矿产资源，为湘江流域各市、县经济社会可持续发展提供坚实支撑和保障。过去很长一段时间针对生态破坏和水质污染的问题一直采用整治的办法，但却一直在“整治—反弹—再整治—再反弹”的怪圈中徘徊。为了破解这一怪圈，有必要构建湘江流域矿产资源开发生态环境补偿机制，通过准市场化的经济手段来推进湘江流域水土保持和污染防治。

1  国内外矿产资源开发利用生态环境补偿经验

1.1国外矿产资源开发利用生态环境补偿经验

国外对生态环境补偿的研究较早。国外学者在研究生态环境补偿时，通常使用的是生态服务付费（ Payment for ecosystem services，PES）或生态效益付费（ Payment for ecological benefit PEB）等概念[1]。澳大利亚是世界最重要的矿业国之一，矿产资源丰富，在20世纪70年代前，澳大利亚在矿产开发过程中未同步进行生态环境管理，矿山周围生态环境破坏严重，对人们生活造成严重影响。进入80年代，澳大利亚政府在矿产开发过程中加强生态环境保护，对资源开发与矿山生态环境进行综合管理，制定了一系列矿山地质环境恢复治理的法律法规。

美国是最早开始关注矿区生态环境修复的国家，也是当今世界在矿产资源开发利用中，最关注生态环境保护的国家之一。早在1870年，美国马萨诸塞州大学的Mazzars和 Larson就提出了第一个帮助政府颁发湿地开发补偿许可证的湿地快速评价模型。1977年美国国会通过并颁布了全国性的矿区生态环境修复法规--《露天采矿管理与（环境）修复法》（简称《修复法》），并确定了美国的生态补偿三大制度，即土地复垦基金制度、矿区复垦许可证制度和保证金制度[2]。

美国对于立法前的历史遗留的矿区生态环境破坏问题，由政府负责治理，矿山土地复垦所需资金以基金的方式筹集。德国对于立法前的历史遗留的矿区生态环境破坏问题，由政府建立矿山复垦公司专门从事矿山恢复工作，矿山土地复垦所需资金主要通过州际之间的横向转移支付筹集。

1.2 国内矿产资源开发利用生态环境补偿经验

我国在矿产资源开发利用中，对生态环境修复补偿资金筹集主要有征收生态环境补偿费和收取矿山环境恢复治理保证金。

1.2.1征收生态环境补偿费

我国在矿产资源开发中对生态环境补偿的研究比较晚，从20世80年代中期开始，国家对矿产资源开发征收矿产资源税，促进矿产资源合理开发利用。1994年国家把矿产资源税改成矿产资源补偿费，目的是在矿产资源开发利用中促进和保障矿产资源的保护、勘查、与合理开发，维护国家在矿产开发中的财产权益。2005年，浙江省在矿产资源开发中，对矿山生态环境修复进行补偿，确定了生态环境补偿机制的基本原则：“受益补偿、损害赔偿;统筹协调、共同发展;循序渐进、先易后难;多方并举、合理推进”：同时提出了生态环境补偿的途径和措施，并首先以钱塘江流域作为实施生态环境补偿机制的试点。其他一些省市也相应制定了有关生态环境补偿制度，目的是想通过建立生态环境补偿机制，通过对征收生态环境补偿费，为矿山生态环境修复和保护提供经济支持。

1.2.2 矿山生态环境恢复治理保证金制度

2002年江苏省开始实施矿山生态环境恢复治理保证金制度，印发了《江苏省矿山环境恢复治理保证金收缴及使用管理办法》，对矿产资源开发企业收取矿山环境恢复治理保证金。保证金制度规定：采矿企业应当在领取采矿许可证的同时，与国土资源部门签订矿山生态环境恢复治理责任书，并缴纳不低于对矿山生态环境恢复治理所需费用的保证金，对新建矿山生态环境保护坚持“谁破坏、谁治理，谁开发、谁保护”。之后，全国各省市在矿产资源开发中相继开始实行保证金制度，收取矿山生态环境恢复治理保证金。

2  湘江流域釆矿生态环境补偿机制的构建

湘江流域采矿生态环境补偿机制，应当有利于从源头抓起，保证被破坏生态环境的及时和完全恢复，并保证受损人群能获得必要的补偿或赔偿，也能保证对采矿生态环境破坏进行恢复治理实施有效监管。遵循这一总目标或总原则，借鉴美国等国外的先进经验，所构建的湘江流域采矿生态环境补偿机制的整体框架应当包括三大方面：一是矿区生态环境恢复治理;二是开矿损害直接补偿;三是补偿资金保障（如图1）。

2.1 矿区生态环境恢复治理

全面加强生产矿山的环境监測、督查，控制矿山生产过程中对生态环境的影响，矿山开发造成的地质环境问题要求矿山企业负责全面治理恢复，造成生态系统、地貌景观、耕地资源严重破坏无法恢复的，限期整改或禁采;矿山企业应按照矿山环境治理与生态恢复的有关要求，对其在矿产资源勘查、开采活动中造成的矿区地面塌陷、地裂缝、崩塌、滑坡、地形地貌景观破坏，地下含水层破坏、地表植被损毁等进行治理修复;矿山闭坑前须完成矿山地质环境恢复治理与复垦并通过验收合格。

新建矿山应严格执行矿山地质环境准入要求，避让环境敏感区和生态脆弱区，严禁不符合环保要求、破坏生态环境的开发项目建设。新建矿山从建矿起，就要牢固树立将矿山建成绿色矿山的建矿目标，将绿色发展始终贯穿于矿山的规划、设计和生产建设中，逐步实现开发有序、高效利用、环境友好和社会和谐的矿业发展格局。

对历史遗留和责任人灭失的矿山，政府应加大资金投入力度，统筹治理恢复历史遗留和责任人灭失的矿山生态环境，要将解决历史遗留矿山的生态环境问题纳入政府生态环境保护的目标任务。政府应结合已关闭矿山治理情况，鼓励发展矿山旅游、废弃矿区种植业、矿山废弃物资源综合利用等相关绿色产业，充分发挥相关绿色产业对矿山地质环境治理恢复的作用。

为确保采矿企业能恢复其所破坏的生态环境，采矿企业应根据矿山地质环境承载能力，加强矿山建设项目环评管理，提出减缓措施，降低生态破坏程度。矿山开发企业在取得采矿权之前必须提交采矿规划书。采矿规划书中必须包括生态环境恢复治理计划书和环境影响评价书，生态环境恢复治理计划书和环境影响评价书应当由具有资质的专业机构完成，并经独立专业评估机构出具审核鉴证意见书，开发企业应当按规定评价环境影响，执行生态环境恢复计划。政府有关部门应当加强对开发企业及相关独立专业机构的监管。

2.2 采矿损害直接补偿

对于矿区居民和矿区其他企业因矿产开发活动而遭受的直接生产和生活损失应当由采矿企业负责补偿。对居民、其他企业等明确的主体的补偿，应当由采矿企业与受损者直接谈判和补偿。对不明确主体的补偿，应当由采矿企业向当地政府支付。采矿企业在采矿开始之前，必须对能合理预计到的矿产开发将造成的他人损失进行补偿，在开矿过程中，还必须对超过已补偿金额的损害进行追加补偿[3]。

2.3 补偿资金保障

充足的资金是保证矿区生态环境恢复治理和开矿损害补偿顺利实施的关键。借鉴国外先进经验，结合我国和湖南省的实际，湘江流域采矿生态环境补偿资金保障机制的设立思路和方法是：对历史遗留和责任人灭失的矿山造成的生态环境破坏，通过建立历史遗留和责任人灭失矿山生态环境恢复治理基金的方法，由政府出资统一治理;对新建矿山和老矿山新造成的生态环境破坏，明确企业矿山地质环境保护的主体责任，按照“谁破坏、谁治理”的原则，通过设立生态环境保证金和担保的方式，促使矿产开发企业100%对矿山生态环境进行恢复治理和对遭受采矿损害的居民和企业进行补偿。

2.3.1 历史遗留和责任人灭失矿山的生态环境恢复治理基金

由于复杂的历史原因，在早期的矿产开发中，矿山企业在采矿时缺乏环境保护意识，造成矿山周围环境破坏严重。这些矿山环境破坏问题已经成为历史问题，难以找到责任人。因此，对于历史遗留和责任人灭失矿山的生态环境恢复治理，必须由政府通过建立历史遗留和责任人灭失矿山生态环境恢复治理基金的方式解决。要充分发挥财政资金的引导带动作用，大力探索构建“政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化运作”的矿山地质环境恢复和综合治理新模式，鼓励和引导社会资本开展历史遗留矿山地质环境治理恢复。按照“谁投资、谁受益”原则，创新历史遗留和责任人灭失矿山的生态环境恢复治理投资机制，开辟多元化投资渠道，广泛吸引矿山企业和社会资金组织实施规划重大工程。鼓励社会资金投资废弃固体物资源化、废弃地复垦、荒山绿化和矿山生态旅游建设等工程项目。

历史遗留和责任人灭失矿山生态环境恢复治理基金的主要来源包括：（1）政府财政支出。具体包括增加历史遗留和责任人灭失矿山修复的财政拨款，向矿山征收的资源税、耕地占用税、水土保持费等相关资源税费;（2）接受捐赠;（3）其它款项，如矿业企业缴纳的各种处罚费用，部分勘采权价款等，恢复治理基金的利息收益也应完全用于历史遗留和责任人灭失矿山的生态环境修复。

历史遗留和责任人灭失矿山生态环境恢复治理基金必须实行专款专用，全部用于历史遗留和责任人灭失矿山已造成破坏的矿区生态环境恢复治理。待全部历史遗留和责任人灭失矿山的矿区生态环境破坏全都恢复治理完毕后，将其结余资金建立环境损害社会救助基金。

2.3.2 采矿生态环境恢复与补偿保证金

对新建和正在开采矿山所造成的矿区生态环境破坏，应当由采矿企业100%负责恢复;对新建和正在开采矿山所造成的他人损失，也应当由采矿企业100%负责补偿。但从历史经验看，采矿企业在缺乏监管和利益驱使下，很难自发履行生态环境恢复治理责任，并很难自发支付足额的损失补偿，因此有必要建立矿山生态环境恢复治理保证金制度，建立动态化的监管机制，对矿山企业环境治理恢复进行监督检查、验收。完善矿山地质环境监测系统，加强现有矿山地质環境信息系统管理，以保证矿山开采者主动承担生态环境修复责任和生态环境损害补偿责任，并为生态环境修复和生态环境损害补偿提供有效的资金保障[4]。

采矿生态环境恢复与补偿保证金制度的具体做法是：（1）采矿企业在得到采矿许可证前，必须缴纳一定数量的资金作为矿区生态环境恢复治理和开矿损害补偿的保证金，存放在政府有关管理机构，以确保矿区生态环境恢复达标和开矿损害及时足额补偿;（2）保证金的总金额应该高于矿区生态环境恢复成本和所有开矿损害补偿额之和;（3）如果采矿企业没有恢复矿区生态环境或未能及时足额支付开矿损害补偿，政府有权利用保证金组织他人来完成该矿区生态环境恢复工程，或者由法院等机构从保证金中强制执行开矿损害补偿支付。

3  结语

湘江是湖南的母亲河，在湘江流域矿产资源开发中必须建立与之相适应的生态环境补偿机制，切实加强湘江流域环境保护，强化矿山环境治理成效监督评价，完善“谁破坏、谁治理、谁投资、谁受益”的矿山地质环境治理恢复长效机制，积极研究出台土地、矿产、财税等方面的优惠政策，吸引社会资金投入到矿山地质环境治理恢复工作中;引导矿山企业规模发展、集约发展和绿色发展，强化采矿企业的矿山地质环境治理责任，确保生产矿山不欠新账，严格按照“边生产、边治理”的要求，对开采矿山进行土地复垦复绿。将绿色发展贯穿于矿山开发之中，逐步实现开发有序、高效利用、环境友好和社会和谐的矿业发展格局。

参考文献/References

[1] 宋蕾. 矿产开发生态补偿理论与计征模式研究[D]. 中国地质大学（北京）博士论文， -2009.03.01. [2] 孟立贤.矿产资源开发生态补偿机制研究[D]. 石家庄经济学院硕士论文. 2010.06.08.

[2] 刘启承.重庆市石灰石矿山开采生态补偿机制研究[J]. 能源与环境，2016.12.30.

[3] 宋蕾.矿产资源开发保证金的征收模式分析[J].工业技术经济， 2010（7）： 56-58.