农村地区学校布局优化与土地整理

赵韶雅 戴特奇 张超 刘正兵

摘要：在農村地区人口持续减少的背景下，学校撤并是一个常见的政策选项，但不合理的激励制度和空间规划往往带来不合理的撤并布局，造成上学距离过长或者学校规模过大。目前少有研究在空间优化的基础上探讨学校撤并的制度设计。针对这一问题，本文以贵州省毕节市黔西县新仁苗族乡为例，通过空间优化方法对不同情景下的学校撤并方式进行了求解，根据撤并学校后土地资源释放及其流转带来的效益，讨论了对上学距离的补偿效果。结果表明，案例区至少需要撤并1所学校，才能满足学校规模标准化下限，但至少需要保留2所学校才能不突破标准化上限，可撤并的学校数量为1～6所；无论是现状还是撤并1～6所学校，均存在超过5km的较长上学距离。学校撤并所节约的用地若入市流转，可以支持购置校车并使得上学时间小于30分钟。这表明，学校撤并与农村教育用地流转的结合，可在实现学校规模标准化的同时，通过用地流转来支持校车购置，解决现状或学校撤并中的上学距离过远问题。

关键词：农村地区；布局优化；学校撤并；土地整理；新仁苗族乡

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.04.005 中图分类号：TU982.29；F321.3

文章编号：1009-1483（2019）04-0032-07 文献标识码：A

School Optimization and Land Consolidation in Rural China： A Case Study of Xinren Miao Township

ZHAO Shaoya， DAI Teqi， ZHANG Chao， LIU Zhengbing

[Abstract] With the decrease of rural population， school consolidation is a common policy option. Unreasonable incentive system and spatial planning may lead to the unsuitable school layout，which may cause longdistance school commuting or large-sized schools. However， previous researches on spatial optimization paid little attention on institutional building. In this study， a capacitated school location-allocation model was presented to optimize school consolidation with different number of schools， and Xinren Miao Township was used as an example. Based on the optimizations， the amounts of released land quotas and the corresponding compensation money were calculated according to the different scenarios of land transfer， then the feasibilities of using school buses for long distances school commuting were discussed. The results indicated that at least one school should be consolidated to meet the minimum constraint of school capacity， and at least 2 schools should be reserved to meet the maximum constraint of school capacity， thus the possible total school number for consolidation was between 1 and 6. For the current situation and for all possible optimal consolidation scenarios， there existed long-distance school comminuting which was defined in this paper as over 5km travel distance to school. In addition， if the land saved from school consolidation could be used in the system of land transfer， the benefits could support the application of school buses， which could make the school travel time less than 30 minutes for all students. These results indicated that the combination of school consolidation and land arrangement in rural area could be helpful not only for maintaining the school sizes， but also might solve the problem of long-distance school comminuting by building school bus system. Finally， based on the case study， the paper further discussed the implications of related policies.

[Keywords] rural area； layout optimization； school consolidation； land quota； Xinren Miao Township

引言

随着我国城镇化的推进，农村进城务工人员及其随迁子女不断增加，农村地区生源锐减，学校难以维持基本的学生规模[1-2]。在此背景下，2001年国务院颁布《关于基础教育改革和发展的决定》，学校撤并作为一项降低教育支出、提高教育效率的重要政策得以推行[2]。从2001到2010年，我国农村小学数量下降了约52%，农村初中数量下降约46%[3]。近年来，农村地区学校撤并造成的上学距离过长、学生道德缺失、家庭完整度受损、农村文化危机等问题备受关注，学校撤并政策受到质疑[4-7]。2012年国务院明确提出“坚决制止盲目撤并农村学校”，叫停了学校撤并政策[8]。

学校撤并政策应该继续还是叫停，并不能一概而论，应综合评价其正负两方面效应[9-10]。一个是“破坏效应（Disruption Effect）”，例如上学距离增加对学生成绩的消极影响；另一个是“资源效应（Resource Effect）”，例如学校撤并会促进学校标准化，提高教学质量[11-14]。这两方面效应的定量研究，并非没有争议[15]。多数实证研究表明：我国学校撤并政策实施的资源效应是显著的，破坏效应并不明显，尤其是对于我国农村学校学生规模偏小的地区[16-17]。学校撤并不可避免会导致上学距离的增加；但学校撤并有助于维持学校规模标准化，在人口规模降低的背景下维持教育水平[18-20]。特别地，一个有活力的学校，对于农村地区社区归属感构建有重要作用[21]。从这个意义上讲，学校布局调整是乡村振兴战略重要的部分[22-25]。

学校撤并的科学规划方面，已有一定的研究。一些研究在学校撤并原则基础上采用了空间优化方法，从上学总距离最小化、学校规模标准化等角度建立了选址—分配模型，为学校撤并实施提供了科学的规划布局方法[26-27]。但大多数研究侧重于空间优化方法的应用，少有研究考虑方案实施的动力机制及制度设计[28]。如何将学校撤并空间优化与制度实施更好地结合，是推动学校撤并的重要研究命题。

鉴于此，本文尝试探讨在农村土地整理用地指标入市流转的背景下，学校撤并的空间布局方法和制度设计相结合的可能性。具体地，将讨论学校布局优化方法及带来的用地指标流转的可能规划情景，通过多情景的空间优化模拟，研判对应的土地资源释放及其潜在收益，为农村地区学校撤并的规划技术和政策制定提供参考。

1方法与数据

1.1分析框架

本文将采用空间优化方法求解各个可能的学校撤并方案下学校规模、上学距离，以及土地资源释放量入市流转收益三者之间的关系。一般地，撤并学校数量越多，释放的土地资源总量越大，带来的收益也会越大，但造成的上学距离过长的问题也往往更严重。本文将研究各个可能的学校撤并，进行“流转收益”和“距离代价”的权衡，讨论可能的方案选择。

学校布局优化是一个典型的空间优化问题。近年来，已有学者基于各种空间优化模型为学校布局优化调整提供了可行的方法[29-31]。其中，追求系统出行距离最小化的P-中值模型应用较为广泛[32-33]。本文也将选用P-中值模型并依据实际情况做出修正。在参数设定方面，学校学生规模和学校数量对布局有较大的影响。学校学生规模的设定参考了中国《农村普通中小学校建设标准》（建标〔2008〕159号），其中规定学校最大规模为 1080人，最小规模为 120人。在保证学校规模约束的前提下，学校数量在规划上可能存在多个选择。本文将设定不同的学校数量，在学校规模约束下，采用P-中值模型进行学校布局优化。具体模型表述如下：

如前文所述，学校数量越少，土地资源释放量越大，但上学距离也越大。根据不同学校数量（不同情景）的最优布局，本研究将进一步分析不同情境下学校撤并带来的土地资源释放量，以及對应的上学距离情况。按照国际上对农村地区学生上学距离应在5km以内的要求，本文设定上学距离超过5km即为上学距离过长[34]。针对上学距离过长的问题，本研究将考虑为出现上学距离过长的居民点购置校车，并计算相应的年交通成本。交通成本由按年折算的校车购置成本和油耗成本构成。由于校车司机工作时间短暂且固定，在上下学时间段以外可以从事其他工作，故这里不考虑司机薪酬。按《机动车强制报废规定》中规定校车最长使用年限为15年，设定校车从使用到报废按15年折算购置成本。油耗成本中，油价设定为每升5.5元，年行驶距离按每年40周工作日计算，整理计算出校车基本参数（见表1）。

引入校车的交通成本由节余用地指标流转的收益来弥补。目前我国的农村集体建设用地流转方式有两种，一是根据现行的《土地管理法》，农村集体建设用地征收或征用为国有土地后入市流转；二是建立省级的用地指标交易平台直接入市流转，这种方式在成都、重庆、温州等地取得了较好的实践成效[35-37]。本研究对学校撤并的用地节余，按两种方式进行收益估计：第一种是按国有土地入市流转收益（R1），参考《土地管理法》以全国土地征收补偿标准13.6万/亩；第二种按省内入市流转收益（R2），以2017年省会城市平均地价为参考。

1.2研究区域

新仁苗族乡位于贵州省毕节市黔西县南陲，距县城24km，辖9个行政村，131个村民组（见图1）。本文研究采用各村7～12岁小学适龄儿童数量来表示需求规模，人口数据来源于《2010年全国第六次人口普查分村数据》。由于 2010年人口普查数据中只有各村5～14岁的人口统计，本文按年龄比例估算了各村学龄儿童人口数。新仁苗族乡共有小学8所，除隆兴村以外，每村都有自己的小学，这些学校是本研究模型的候选点。学校学生数量、学校面积等数据，通过实际调研获得。案例区路网数据是依据道路规划资料数字化得到。

从调研现状看，新仁苗族乡存在一定规模的上学距离过长的学生，以及学校学生规模不符合国家标准的问题。从上学距离来看，学生平均上学距离为1.75km，方差3.45，有117名学生上学距离超过5km。从学校规模来看，化竹小学、田坝小学和化屋小学三个居民点学生数量分别为14、20和39人，低于120人的最小规模要求。

2结果与分析

本文针对撤并学校数量设定了6个情景，分别为撤并一所学校（S1）、撤并两所学校（S2）、撤并三所学校（S3）、撤并四所学校（S4）、撤并五所学校（S5）和撤并六所学校（S6）。当学校撤并数量为0时，必然存在低于最小规模的学校，模型无解；当学校撤并数量为7时（只保留一所小学），则必然超过学校规模约束的最大值，模型无解。换言之，从学校学生规模标准化角度来看，至少需要保留2所小学才能保证学校规模约束的上限，至少需要撤并一所小学才能保证学校规模约束的下限，故本文设定了6个情景。

不同情景下，优化模型求解得到的学校布局优化结果（见图2）。由于模型施加了学校最大、最小规模约束，各个情景下所有学校的学生规模均处于120～1080人之间，解决了学校规模标准化问题。现状学生规模最大的学校在各个情景中均得到了保留，这说明对于乡镇地区在学校撤并规划中保留规模较大的学校，一定程度符合上学总距离最小化的空间优化导向。

整体来看，随着学校撤并数量的增加，学生平均上学距离也趋于增加（见图3）。撤并1～4所学校时，平均上学距离从0.67km增加至1.65km，均低于现状1.75km的平均上学距离，这说明现状布局未达到最优在一定程度增加了学生的上学距离。此外，学校数量减少使上学距离的方差从3.77扩大至8.20，均大于现状上学距离方差3.45。

上学距离超过5km的居民点数量及学生人数并不是线性增加的过程（见图4）。具体地，学校撤并数量为1～5的情景下，上学距离大于5km的学生数量仅为71名，较大幅度地少于现状（117名）。学校撤并数量为6时，上学距离大于5km的学生数量迅速增加，达到358名，约是情景5（S5）的5倍。

通过校车购置，较远距离的学生可以在30分钟内达到学校：在各个情景中，上学距离最远10.48km，按照步行速度5km/h，学生上学时间超过2小时；配置校车后，按照乡村道路速度30km/h，上学时间仅需30分钟。

笔者计算了不同情景下用地指标收益及购买校车的年交通成本（见表2）。按上学距离较远的村（大于5km）才配置校车考虑，情景1（S1）到情景5（S5）均需要购置校车1辆，情景6（S6）需要购置校车3辆。各个情景下，学校撤并带来的节余用地指标从4291m2到32300m2不等。根据2018年农村土地征收价格标准每亩补偿13.6万元，新仁苗族乡学校撤并后可获得至少87.5万元的收益（R1）。农村集体建设用地入市的省内流转依据贵阳市2017年综合地价3820元/m2，撤并1～6所学校可获得1640～12339万元的收益（R2）。针对各情景下所需要的交通成本，节余用地指标流转收益大约为校车运营成本的10倍以上。

本研究推薦撤并6所学校作为规划方案。虽然相比于撤并1到5所学校，撤并6所学校的平均上学距离较大，特别是上学距离过长（大于5km）的学生较多，对应需要购买的校车开销增加4倍，但撤并6所学校获得的用地指标也较高，足以支持校车购置。且在情景6（S6）下，撤并后保留的两所学校现有学生规模较大，仁慕小学所在居民点是乡政府所在地，文化小学所在居民点也是新仁苗族乡较大的人口集聚点。在农村人口持续减少的趋势下，这样的撤并方案也有利于引导人口集聚、推进居民点整治。此外，该地区具有较好的旅游资源，校车购置在平时可以承担上下学的功能，在寒暑假旅游季，也可以作为旅游公共交通进行服务，具有较好的综合利用价值。

3结论与讨论

本文针对农村地区学校撤并中存在的问题，以综合统筹学校布局优化、用地整理和土地流转的思路，基于修改的P-中值空间优化模型，对新仁苗族乡8所学校进行了多情景分析，进而梳理了学生上学距离、学校用地整理、用地流转潜在收益、校车购置之间的关系，探讨了学校撤并的最优规划方案。

案例区的应用研究发现，案例区至少需要撤并1所学校，才能满足学校规模标准化下限，但至少需要保留2所学校才能满足标准化上限，可能的学校撤并数量为1～6所。当学校撤并数量从1增加到6，学生平均上学距离随撤并学校数量增加而上升；相比之下，超过5km的较长上学距离的学生人数不是线性增长的过程，当学校撤并数量为6时，过长上学的学生数量将突然增加为5倍。但学校撤并数量不同的各个情景下，如果允许节约的用地在省内流转，收益足以购置校车，使得学生的上学时间不超过30分钟。

本研究说明，学校撤并与农村教育用地合理流转的结合，不但有助于维持学校标准化，而且有助于解决现实上学距离过长问题；此外，撤并多少个学校及其最优布局方案，则存在多个选项，这也为具体实施提供了弹性，本文的技术流程对这些地区的规划具有一定的参考价值。已过度撤并的地区也可借鉴本文的思路，将撤并所节余的用地指标入市流转、购置校车来反哺上学距离增加问题。当然，本文更多是基于空间优化模拟进行的一个思路探讨，实际操作还涉及学校用地权属、校车运营价格波动、校车维修等更为复杂的因素，需要进一步细致地研究。

注：

①分支定界法是求解整数规划最优解问题的经典算法。分支定界法的关键在于分支和定界。通常将可行域反复分割为更小的子集，称为“分支”；分支过程中，对每个子集内的解计算目标函数值，选择其中的最大值或最小值作为当前“界限”，称为“定界”；每次分支后对不能达到当前界限的子集直接剔除，如果出现更好的“界限”则以它替代原来的“界限”。

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