面向全域统筹的基础教育设施设置标准研究

艾勇军

摘要：本文以广东省佛山市南海区为例，从基础教育发展空间分布、设施数量质量、增长速度不均衡的角度，综合考虑幼儿到高中、本地与外地人口教育设施需求，基础与非基础教育的相互衔接，教育部门与规划部门在基础教育设施设计规范上的差异，提出全域统筹、城乡一体化的基础教育设施设置标准体系，统一基础教育设施的建设标准，协调城乡格局的区域差异，落实到地方形成南海标准。

关键词：全城统筹；基础教育设施；均等化；设置标准；南海区

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.04.004 中图分类号：TU982

文章编号：1009-1483（2019）04-0020-12 文獻标识码：A

Research on the Standard Setting of Basic Education Facilities for Overall Planning： A Case of Nanhai District of Foshan City

AI Yongjun

[Abstract] Taking Nanhai District of Foshan City as an example， this paper comprehensively considers the needs of children’s educational facilities in high schools， local and external populations， and the connection between basic and non-basic education from the perspective of spatial distribution of basic education development， quality of facilities and uneven growth rate. The difference between the education department and the planning department in the design of basic education facilities， proposes a standard system for the basic education of urban integration and urban-rural integration， unifies the construction standards of basic education facilities， coordinates regional differences in urban and rural patterns， and implements local standards for the formation of the Nanhai District.

[Keywords] overall planning； basic education facility； equalization； setting standard； Nanhai District

引言

“百年大计，教育为本”。基础教育发展的重要性已成全球共识，2010年，国家出台《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出基础教育发展要实现“更高质量、更加公平、更有效率、更可持续的发展目标”。为了落实国家战略目标，《广东省中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》在国家中长期教育改革发展规划纲要的基础上，提出“统筹解决非户籍常住人口子女平等接受义务教育问题。结合推进产业和劳动力‘双转移’，调整完善政策，多途径为非户籍常住人口子女提供义务教育学位，逐步实现非户籍常住人口子女平等接受义务教育”。在此背景下，佛山市南海区出台了《佛山市南海区创建广东省教育综合改革示范区实施方案（2010—2020年）》，“推进基础教育高水平均衡发展”，南海区教育部门借助全区编制多规合一的契机，以规划部门控规全覆盖为基础推进教育设施用地的落地，将全链条式基础教育与人口格局进行匹配，考虑幼儿到高中、本地与外地人口教育设施需求、基础与非基础教育的相互衔接，统一基础教育设施的建设标准，充分考虑教育部门与城市规划部门在基础教育设施设计规范上的差异，落实到地方形成南海标准，强调设施布局与人口分布相互匹配效应，充分考虑非户籍常住人口的适龄儿童入学需求，协调城乡格局的区域差异，从而有的放矢、因地制宜地分区分类落实教育设施空间布局。面向未来，在推进基础教育城乡均衡发展方面，佛山南海的样本具有很强的典型性。本次研究对象是南海区的基础教育设施，基础教育包括学前教育、义务教育和高中教育、特殊教育，对应的设施为幼儿园、小学、初中、高中阶段教育设施。南海区行政管辖范围用地面积约1073平方公里，具体包括1个街道（桂城）、6个镇（里水、九江、丹灶、大沥、狮山、西樵）。

1南海基础教育设施发展核心问题：城乡发展不平衡

1.1基础教育设施服务水平不平衡

从空间分布来看，全区的教育设施在空间布局上主要分布在桂城街道、大沥镇和狮山镇的南部区域；而狮山镇西部、北部，西樵镇西部和九江镇西部，其教育资源的供给较少。存在较为明显的空间失衡现象，主要空间表征为“东多西少、南多北少”。从设施需求的角度分析，现有的教育设施分布格局主要与南海区的人口分布呈现很强的正相关关系（见图1）。根据相关规范要求，幼儿园服务半径为300米，小学服务半径为500～800米，中学服务半径为800～1500米。而目前幼儿园按300米服务半径计，覆盖率仅23.7%，小学800米服务半径仅49.7%，初中1500米服务半径仅45.2%，整体覆盖率低。从各镇街来看，桂城和大沥覆盖率相对较高，丹灶、里水覆盖率最低。

1.2基础教育设施规模不平衡

幼儿园和小学阶段大班现象普遍。如幼儿园阶段规范要求每班人数25～35人，从现状实际班级规模来看，除桂城、里水、狮山外，其他各镇平均班额均有35人/班（民办或者公办），且各镇大部分都是公办学校的班级规模大于民办学校的班级规模。中学阶段大班现象和班额不足现象并存。如高中阶段规范要求每班人数45～50人，从全区来看，公办学校平均班额超出了规范要求，民办学校略低于规范下限。从各区镇来看，除里水和西樵外，其他镇街公办高中均超標，其中九江最为突出；而民办学校各街镇情况参差不齐，桂城高达54人/班，而大沥平均班额仅18.9人/班（见表1）。

1.3在校学生增长速度不均衡

1.3.1幼儿园阶段：在校幼儿规模快速增长，教育设施供给压力大

南海区2014年幼儿园数量为329所，从2007年至2017年增长了73所，增长率约27%；在园人数从2007年的5.68万人增长至2017年的11.62万人，10年增长了一倍。由此可见，幼儿园的增长速度远低于在园人口的增长速度，幼儿教育设施供给压力很大。

1.3.2小学阶段：在校小学生数量快速增长，小学数量较稳定

南海区2017年现有小学131所，在校生规模为20.45万人。从规模上看，在校小学生在2010年之前有一定的收缩。2011年之后，由于佛山市放宽了义务教育阶段非佛山户籍人口随迁子女的入学条件，在校小学生规模较快增长。从学校数量来看，小学在经过学校合并之后，学校数量相对较为稳定。

1.3.3中学阶段：在校中学生数量逐年下降，中学数量有所增加

南海区中学阶段的在校学生规模持续下降，基本保持在11～12人左右，中学学校的数量有所增加，主要体现在民办学校数量的变化（见表2）。

2如何构建城乡一体的南海区基础教育设施标准体系

目前，南海区适龄的儿童少年人数不断增加，但新增的学位远远不够。一直以来南海区未出台过专门的基础教育设施配套标准，导致基础教育设施的布局因缺乏统筹而欠合理，并造成了新拓展地区学位紧缺、学生上学不便等一系列问题。另外，南海区各镇街正在开展控规全覆盖工作，由于涉及大量不同的组织单位和编制单位，配置标准也存在一定差异性，需要统一配置标准、优化基础教育设施布局。

2.1基础教育设施标准研究的难点

目前，教育部门主编的学校建设标准和设计规范与广东省、佛山市制定的相关办学条件互为补充，形成自上而下的规范体系。标准之间矛盾主要表现在以下三个方面。

2.1.1研究思路不一样

规划部门通常是按城市人口规模和千人指标确定相应的学校建设规模。而教育部门通常依据基础教育阶段学生占总人口规模的比例来确定各阶段的学生数，然后根据生均建设用地和建筑面积进行规模控制[1]。

2.1.2关注重点不一样

规划部门对基础教育设施的规划，更注重学校布局、服务半径及用地和建筑规模的控制，往往对学校做出底线控制和达标要求[2]；然而教育部门在教育标准方面，还兼顾学校的质量，重点引导教育的发展。因此在指标方面，除了考虑教育用地和建筑指标外，还对学校的班级规模和各阶段学校的班额做出了规定[3]。

2.1.3指标选取多样化

主要是国家标准与地方标准之间、建设部门标准与教育部门标准之间存在着一定的差异，因此也进一步带来标准的对接问题。如《城市用地分类与规划建设用地标准（GB 50137—2011）》明确了人均公共服务设施用地的面积，但没有明确基础教育设施的相关指标。而在教育部门颁布的标准中则是按每万人学位数、班级规模、生均建筑面积、生均用地面积进行控制。

因此，本次研究针对现行国家标准与地方标准、教育行业标准与城市规划标准不统一的问题，结合现状指标评估，构建与南海社会、经济发展相适应的指标体系，确定相应的配套指标。

2.2构建基础教育设施标准体系

目前，针对基础教育设施标准理论研究方面，主要从新公共服务理论和治理理论[4]、基本公共服务均等化[5-6]、城乡统筹[7]等方面探讨基础教育设施的设施标准[8-9]。规划实践方面，现有研究大多关注城乡不均衡发展的现状，规划提出如何均衡地区人口的教育设施需求，城区教育设施研究强调以指标分析和服务范围的研究，从设施标准和设施布局的均好性等方面提出改进建议[10-11]，大区域的教育设施研究主要强调教育公平性与设施服务的效率评价[12-13]。从理论和实践层面来看，较少从全域统筹的角度考量常住人口需求对基础教育设施布局的设施标准做出针对性的研究[14-15]。南海区基础教育阶段的学校类型主要包括：幼儿园、小学、初中、高中、九年一贯制学校、完全中学和十二年一贯制学校。根据南海办学趋势，基本主张各阶段办学分离，而南海现状完全中学、九年一贯制学校和十二年一贯制学校基本都是民办学校，且数量不多，因此本次规划重点研究幼儿园、小学、初中、普通高中四类指标。

2.2.1“5+8”的基础教育指标体系

针对教育设施标准现状，构建“5+8”的指标体系，即5个一级指标和8个二级指标，根据指标的特征明确指标的性质分为通用型、原则型、分期型、区域型四类。通用型指标具有普适性，可以不分时间和地点；原则型指标可以采用定性和定量相结合方式对指标进行控制；分期型指标会随着时间的变化而变化，或者可能在分期建设，在不同时间阶段的指标具有一定的差异性；区域型指标根据设施所处的城乡区域不同而存在差异，如城市与农村地区，或不同镇街之间（见表3）。

2.2.2南海区基础教育指标体系

与此同时，根据指标的不同特征进行分类，从而突出教育设施配置的差异性、公平性和和灵活性。在差异性方面，实行新旧有别，镇街各异。对地区内部新旧之间提出差别化，明确不同地段的用地指标和建筑指标。针对镇与镇之间的差异，分街镇明确了各街镇的千人学位数。在公平性方面，强化城乡统筹、设施均等。规划兼顾效率与公平，采用城乡有别的控制策略。针对农村地区放宽对服务半径的要求，通过办寄宿制学校和增设校巴或开通公交专线，解决部分地区上学远的问题。在灵活性方面，推行近远结合，弹性发展。规划根据目前南海基础教育特色化和小班化的趋势，考虑教育设施分期建设需求，明确班级规模和最新建筑规模分期控制指标（见表4）。

2.3典型指标解析

2.3.1服务半径

结合南海现状人口密度，考虑目前现状居住用地设施覆盖率偏低，幼儿园300米覆盖率为 23.7%；小学500米覆盖率为27.3%，800米覆盖率为49.7%；初中1000米覆盖率为27.1%，1500米覆盖率为45.2%。结合现状人口密度分布，参考国家、其他城市规范，建议教育设施放宽对服务半径的要求，对于设施服务半径体现适当的弹性，幼儿园服务半径300～500米，小学服务半径500～800米，初中服务半径1500米，高中服务半径1500～2000米，突出规模效应，整合优势资源集约配置（见表5）。对于城乡设施覆盖率达不到规范要求的地区，建议通过办寄宿制学校和增设校巴或开通公交专线，解决部分地区上学远的问题。

2.3.2千人学位指标

从南海区设施供应来看，幼儿园和小学阶段学位供应较为紧张，从近年现状千人学位指标情况来看，幼儿园阶段和小学阶段千人学位指标呈明显的增长趋势，而初中和高中阶段则略有下滑。根据相关规范标准，目前国家、省、市尚未出台统一的教育设施千人指标的标准，仅佛山市在《佛山市公共设施配套标准（2016）》中提出了相关指标，本次研究参考国内相关城市的已出台的相关标准，结合现状千人指标情况和近年来的趋势，以及高中普及等政策趋势，在现状指标的基础上略有提升，作为南海区的规划标准。根据现状各街镇的人口构成和千人学位数，各个街镇的差别较大，考虑幼儿园和义务教育阶段学校均由各镇街统筹，因此本次建议对各街镇的学位指标分街镇控制。高中阶段属于全区统筹，因此全区按统一标准配建设施。考虑千人学位数的增长是渐进的过程，本次规划采取分期控制，以保持设施动态平衡（见表6）。

2.3.3用地指标

由于南海区现状人均用地指标较高，参考各个层级的标准，对照其他城市的人均用地指标，规划参考《佛山市公共设施配套标准（2016）》的指标对各个阶段的生均用地指标进行修正，重点提升了初中阶段的标准，并增加了最小用地规模的控制指标。结合生均用地，学校班级规模和各阶段学校评估标准，明确了学校的最小用地规模。考虑不同区位条件土地供给的差异，本次用地指标和建筑指标采用分地段控制的策略，即将整个规划区划分为一般区域和特殊地区，特殊地区主要是城市和各镇的中心区域，由于土地供给相对短缺，教育设施指标可以偏低，其他一般地区则可以相对略高（见表7）。

2.3.4建筑指标

南海现状生均建筑指标较高，参考各层次规划和其他城市标准，对南海生均建筑指标进行提升，明确了住宿部分的生均建筑指标。同时，考虑分期建设的需求，在学校用地规模确定的情况下，建筑规模和班级规模可以根据实际需求分期建设，但近期建设的部分应该满足规模化和规范化办学的要求，因此对于分期建设的学校，首期最小建筑面积应满足近期指标。

3南海区基础教育设施空间布局

3.1总体思路：从不平衡向均衡发展

规划对基础教育设施标准的研究主要从“基础分析、目标层、方案层、实施层”四个层面制定具体技术路线（见图3）。基础分析主要从现状入手，分析基础教育设施发展趋势与需求。目标层是现状设施分析的基础上，借鉴国内外先进经验，从全域统筹的角度提出设施标准与指标控制要求。方案层是以问题和目标为导向，科学预测教育设施规模，合理调整街镇基础教育设施空间布局，将设施标准与指标控制以规划控制导则的形式纳入法定控规，强化规划的可操作性。实施层是在规划方案的基础上，落实近期建设行动计划，并探索教育发展、设施统筹、土地保障和资金保障等实施机制。

3.2基础教育设施规模预测

3.2.1全区基础教育人口学位规模

按照总人口预测、学位趋势预测和学龄前人口趋势预测三种方法对南海全区的幼儿园、小学、初中和高中学位进行需求评估，对各学段的学位需求提出了合理的区间，以2030年为目标，初步确定幼儿园学位规模为18.8～31.9万人，小学学位规模为21～31.4万人，初中学位规模为9.0～19.0万人，高中学位规模为5.5～14.1万人，为基础教育设施适度规模需求提供参考。

3.2.2基础教育设施用地需求预测

根據各街镇规划期末新增学位需求，按照一般地区和特殊地区用地指标预测街镇各学段的用地需求。至规划期末，全区幼儿园新增用地约196公顷，小学新增用地约295公顷，初中新增用地约330公顷，主要集中分布于桂城街道、大沥镇和狮山镇地区。

3.3空间布局调整策略

基于基础教育配建标准，结合基础教育人口学位规模、新增用地规模需求，在空间上落实基础教育设施布局。根据中、东、西片区的发展差异，分片区提出规划建设指引，明确现状学校的处置建议，提出人口和居住用地分布相耦合的规划布局方案（见图4）。

（1）东部片区：教育资源集中，应着力强化广佛一体化的核心功能培育，完善基础教育设施配套，促进教育设施标准化建设。旧城区按照“双增双减”的要求，增加基础设施和公共空间，减少居住人口和规划建筑总量，渐进式改造已有基础教育设施。

（2）中部片区：现状基础教育设施主要集中在原有5个老镇区内，包括狮山、小塘、官窑、松岗、罗村，设施标准较低，总量存在较大缺口，布局不均衡等。对于基础教育设施结构上的调整要做到“均衡发展、优化配置”；基础教育设施必须结合改造建设同步配置，并且要求尽可能补足缺量，以此作为片区改造开发行为的前提条件。

（3）西部片区：注重完善综合配套，提升综合服务功能，实现居住、就业、基本公共服务设施均衡协调及与产业同步发展，突出中小学配套和规模化办学为主，承接人口和功能的疏解，辐射带动镇、村整体联动及共同发展，以集中建设示范性学校和突出城乡教育均衡化发展为主。

3.4空间布局调整模式

对南海区基础教育设施均衡布局调整涉及两个主要方面：一是新增设施空间布局的合理优化，争取城乡全覆盖；二是针对现有基础教育设施每一所学校，突出解决学校达标办学问题，采取以下五种思路对学校进行调整。

（1）保留。一是对于用地规模和设施水平均已达标的学校，采取保留措施。二是对于现状用地已经达标，但生均用地面积过小，周边没有可以扩征的用地。对这类学校可以通过减少学位来使学校达到各方面指标。

（2）改扩建。一是对于用地规模达标，但学位无法满足需求的学校，可以通过改建已有学校设施，来满足发展需求。二是对于学校规模不达标，但周边有可以扩征的用地，则通过扩征用地使学校达到各方面指标。

（3）异地重建。对于规模不达标，周围无可扩征的用地，若撤销后会造成该区域学生就学难的问题的学校，建议在该区域选择合适的地点重建学校，使学校达到各方面指标。

（4）新建。按教育发展均等化和规范化等原则，综合考虑南海区产业发展现状和趋势，在适当的地方布点新建学校，以满足该区域学位的需求。

（5）撤并。一是对于学生数量过小，规模不达标，且周边无可扩征的用地或合适合并的学校建议撤销，对于撤销后的用地可以与其他置换。二是对于周边无可扩征的用地的学校，同时又与附近学校的施教区重合的学校，规划通过合并两校，整合两校资源而使学校达到各方面指标（见图5）。

3.5空间布局要求

按照基础教育设施标准控制要求，与学校标准化建设结合，大力挖潜改造现状教育设施，新建地区按新的标准配置教育设施用地，老城区学校采用渐进的建设标准。

3.5.1结合居住用地布局义务教育阶段学校

突出教育设施按服务人口规模合理均衡设置的原则。为了有利于居住人口方便地使用各类公共设施，并维护居住人口使用教育设施的公平性，教育设施应充分结合居住用地的布局配置。具体设置时应具体根据居住区的人口规模、人口年龄构成、户籍情况等因素进行分析预测，并应考虑到周围已有的小学或初中的学位规模和实际的学生人数，综合确定基础教育设施的规模和学位结构。

3.5.2分类确定各类基础教育设施

幼儿园宜设12班或18班，最小规模不应低于9班，每班25～30座。幼儿园的服务半径宜为300～500米，方便家长接送，避免交通干扰。小学宜设24班、30班或36班，每班45座。在确定学校班级数时，根据学位需求，从学生就近入学的角度出发，小学的服务半径宜控制在500米以内，并从规模效益和资源优化利用的角度出发，提倡优先建设36班小学，其次是30班和24班小学。在不足1.5万人的独立地区可考虑设置18班小学。九年一贯制学校宜设36班、45班或54班，每班50座。在确定学校班级数时，应根据学位需求，适当兼顾小学、初中合设学校不同年龄学生的不同要求，从学生就近入学的角度出发，将九年一贯制学校的服务半径宜控制在500～1000米范围内。并从规模效益和资源优化利用的角度出发，优先建设54班学校，其次是45班和36班，在服务人口不足1.5万人的地区宜设置27班学校。初中宜设24班、30班或36班，每班50座。作为九年义务教育的基本设施之一，初中实行就近入学的原则，因此初中应按照服务范围均匀布置。在确定学校班级数时，根据学位需求，在适当兼顾初中1000米服务半径的同时，从规模效益和资源优化利用的角度出发，优先建设36班初中，其次是30班和24班初中。在人口不足3万人的独立地段，可考虑设置18班规模的初中。

3.5.3面向实施的规划控制导则

为了适应规划管理需求，将基础教育设施标准落到实处，规划强化与法定规划的融合，与南海区控规全覆盖同步开展，从区域整合角度，统一配置标准、优化基础教育设施布局，系统地提出基础教育设施统筹布局的要求。一方面在规划编制过程中与控规多次沟通协调，另一方面与控规图则相匹配，制定规划控制导则，明确设施控制指标，并明确了控规调整教育设施应遵循“初中在管理單元内平衡，小学在编制单元内平衡，幼儿园在地块内平衡”的原则，有效保障专项规划与城市规划的动态衔接。与街镇管理模式相匹配，建立“一镇（街）一图一表”规划控制导则，方便各个镇街对各自辖区内教育设施管理的需求（见图6、表8）。

4结语

由南海区基础教育设施服务水平不均衡、设施规模不均衡、增长速度不均衡现象可以看出，研究城乡一体的基础教育设施配套标准非常必要。展望未来基础教育标准研究，主要围绕基础学位分配、学校配置标准、设施指标预测等方面展开思考。

4.1科学分配基础学位增量指标

从不断缩小区域差异的角度，未来规划首先考虑的是学位供给的增量问题，实施层面需要从政策层面思考学位科学分配的问题。随着我国经济社会快速发展，常住人口迅猛增长，教育发展也出现了不平衡不充分的问题和矛盾，使群众对义务教育需求的增长量明显大于学位的增加量。而现有城区学校以扩建、改建、提升为主，外围新建住宅小区以配建新校为主。这种设施供给的空间不平衡现象会加剧，需要在实施层面加强部门联动，形成合力，引导基础教育资源的合理布局，构建城乡一体的基础教育发展体系，优化学位分配机制，改善供需矛盾的问题。

4.2建立均衡的学校配置标准

未来趋向于以素质教育要求为导向，制定师资力量、教学设备、场地条件等方面统一的学校发展评价标准，逐步替代原有的多级重点学校评价体系，并按照相关标准制定详细达标实施计划。以“就近入学”为原则，义务教育阶段结合居住区就近平衡学位需求及供给。实施“高中统筹”政策，保障义务教育阶段学校达标要求。当前，基础教育设施处在不同的发展水平，设施质量的不均衡需要思考如何缩小校际差异，需要统一财政投资、教育资源两方面的均衡发展。首先是加大资金投入，强化资产管理。通過增加财政投入，收取教育设施配套建设资金、鼓励多元化办学模式，多渠道增加教育投入。其次是合理调配师资，强化教师管理。以基础教育设施布局调整为契机，有效配置师资，促进教师流动，推进基础教育均衡发展。

4.3合理预测基础教育设施规模

未来，响应国家和省市户籍“二胎”制度，规划研究中要统筹考虑常住人口的学位需求，在确定义务教育阶段教育设施的总体建设规模时，除了户籍人口的学位需求外，还要接收外来人口子女就学，应将常住人口纳入学位需求的总体规模中，这将使基础设施规模的预测不确定性增加，如何有效地根据户籍制度改革的进度准确预测学龄人口的规模具有挑战性。

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