乡镇应成为乡村规划管控的主体平台

20世纪90年代為巩固农村税费改革成果，我国开始推行乡财县管财税制度。2006年国家取消农业税，乡镇基层政府组织乡村发展的能力被进一步弱化。在乡村振兴和国土空间规划的时代背景下，应该继续弱化还是逐步强化乡镇的统筹能力，是一个值得深入探讨的问题。

2018年9月中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，将县级政府作为统筹乡村规划建设的主体，要求2020年完成县域村庄布点规划。从既有法规和规程来看，如住建部2006年颁布的《县域镇村体系规划编制暂行办法》及2015年以来开展的县域乡村建设规划试点，亦将县级作为统筹乡村规划建设的平台。乡镇一级被定位为乡村发展和建设的实施主体，这符合现行财政和土地等相关制度。实际操作中，县级政府是否有能力实现从县到村的直接管控呢？现实看来并不乐观。

受工作经费的限制，县级规划无法完成“少则数百、多则上千”的村庄调查工作。受委托主体的制约，县域村庄规划更多体现自上而下的管控要求，难以响应农村基层的发展意愿。有过乡镇工作经验的同仁都很清楚，县域层面的乡村规划蓝图，无论是镇村体系规划、村庄布点规划还是县域乡村建设规划，绝大部分均脱离乡村实际需求。过去三十年，国家将建设重点放在城市，建构了比较完善的城市规划体系，但乡村规划体系欠账较多。在生态文明和乡村振兴的政策导向下，亟待完善乡村规划编制体系和规划管理工具。乡镇作为县村之间的中间层级，向上可以承接县级规划管控要求，向下可以衔接农村基层意愿，理应成为乡村规划管控的主体平台。部分专业人士提出弱化乡（镇）级国土空间规划，不符合国家大力推行的乡村振兴的战略导向。

乡（镇）级国土空间规划，应重点关注以下四个方面：一是实现与上下位规划的衔接，向上有效落实县级规划的管控要求（如主体功能区和三条红线），向下有效统筹域内村庄建设（划定村庄建设边界、配置村镇公共服务设施）；二是统筹山水林田湖草、村镇及工矿等全域全要素，将生产、生活、生态空间的整体布局转化为各类用地的具体管控；三是协同新型城镇化战略和乡村振兴战略，统筹公共服务、农田水利和市政设施建设，促进公共服务均等化和城乡融合发展；四是平衡传统乡村风貌保护与现代化发展要求，重塑中国乡村的时代风貌。

2019年是我国实施乡村振兴战略的第二年，也是国土空间规划改革的落地之年，我们希望能有更多学者和同仁加入，共同探讨乡镇在国土空间规划体系和乡村振兴战略中的地位和作用。