国家侵权精神损害赔偿制度的困境及完善路径研究

苑权菲

摘 要：我国于2010年重新修订《国家赔偿法》时，正式确立了国家侵权精神损害赔偿制度，这突出表现了我国公权力机关对人权的充分保护与尊重，这在一定程度上虽然体现了我国国家赔偿制度的一大进步，但与域外国家相比，依旧存在着些许不足之处。精神损害赔偿制度是国家侵权赔偿中的一项重要制度，新时代要确保广大人民能够追求幸福美好的生活，就必须进一步完善国家侵权精神损害赔偿制度，尤其是赔偿范围和數额标准。

关键词：国家侵权赔偿;精神损害赔偿问题;改进路径

一、国家侵权精神损害赔偿的内涵及构成要件

（一）国家侵权精神损害赔偿的内涵

精神损害主要指人的心灵或感情上因侵权行为所导致的痛苦和创伤，这种伤害是一种非财产上的损害，无法用经济价值进行衡量。我国现有的民事法律规范所指的精神损害赔偿指的是自然人在人身权或者是某些财产权利受到不法侵害，致使其人身利益或者财产利益受到损害并遭到精神痛苦时，受害人本人、本人死亡后其近亲属有权要求侵权人给予损害赔偿的民事法律制度。而在国家侵权赔偿领域，我国的精神损害赔偿可以界定为：国家机关及其工作人员违法行使职权而给被侵权人造成精神上的痛苦并产生严重后果，赔偿义务机关对被侵权人的精神损失所做出的赔偿。

（二）国家侵权精神损害赔偿的构成要件

根据最高人民法院于2014年发布的《最高人民法院关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件适用精神损害赔偿若干问题的意见》，在第3条中明确指出国家侵权精神损害赔偿的构成要件有以下三个方面：

第一，国家侵权行为。从当前的法条可以看出，我国现在的国家侵权行为主要是以作为的方式实施。但是应当注意的是，依据以往法院所作出的判例，此处的侵权行为还应当包括那些国家机关及其工作人员不履行其应履行的职责而导致的相对人合法权益被侵害的情形。

第二，致人精神损害。此处的致人精神损害是指实际发生的损害结果，否则，不会产生赔偿责任。可以看出，精神损害发生的实际结果是国家侵权责任产生的前提和基础。我国当前在国家精神赔偿领域只针对被侵权人的直接的精神损失进行赔偿，而不包括其因精神损害而进一步衍生出来的间接的财产性利益损失。

第三，因果关系。国家赔偿法中的因果关系指国家侵权行为与受害人精神损害结果发生之间存在必然的因果联系。也就是说，国家机关及其工作人员非法行使职权的行为和受害人客体的损害之间存在因果关系。只有这二者之间存在因果关系，国家才应当承担赔偿责任，否则国家就没有赔偿责任。因此，“因果关系是联结侵权主体与损害的纽带，是侵权主体对相对方的损害承担法律责任的基础和前提。”如果两者之间缺乏这种因果关系，受害者就无权申请国家赔偿。

二、国家侵权精神损害赔偿制度的困境

在我国，国家侵权精神损害赔偿制度经历了从无到有的发展过程。如今新的《国家赔偿法》虽明确规定了精神损害赔偿的内容，虽然这在一定程度上丰富了国家侵权赔偿制度，但该制度依旧存在不足之处。

（一）性质定位失真

对于精神损害赔偿的性质界定，学界一般认为有三种，即：抚慰性、补偿性、惩罚性。抚慰性赔偿是指国家侵权赔偿义务机构对在一定侵权范围内对受害人造成的损害提供适当赔偿，以缓解受害人的精神痛苦。补偿性赔偿是指国家侵权赔偿义务机关对受害人的赔偿可以在金钱上等价填平其精神损失。惩罚性赔偿指国家侵权机关不仅要在金钱上等价填平受害人的精神损失，同时还要承担额外的惩罚性责任。由此可见，赔偿性质的定位不同，决定了对被侵权人的损失救济程度也大不相同，同时给国家财政带来的负担也有较大差距。

我国无论在法律规定还是在司法解释中都体现了“抚慰”的性质，可见我国的国家侵权精神损害赔偿金依旧是抚慰性赔偿。而相比之下，民事侵权精神损害赔偿则体现出补偿的性质。相对私权利而言，公权力的侵权行为对被侵权人所造成的精神伤害往往比民事侵权行为更加严重，伤害程度也更大，因此国家侵权精神损害本应当获得更高的赔偿金，然而在实际的立法中却恰好相反，这极其容易导致被侵权人对制度不满意。当前，我国已经步入了中国特色社会主义新时代，我国的经济实力也有了显著提升，我国的社会基本矛盾也发生了根本性的变化，如果继续把国家侵权精神损害赔偿定位为抚慰性的，显然是不利于实现补偿被侵权人精神损害的立法目的，也不利于实现人民日益增长的美好生活的需要，所以，《国家赔偿法》需要适时转变精神损害赔偿的性质定位。

（二）精神损害赔偿范围狭窄

我国《国家赔偿法》关于精神损害赔偿的相关适用范围只局限在侵犯公民人身自由权和生命健康权这样的部分情形之中，其所保护的权利客体相对而言还是太过单一。公民在实际生活中遭受精神损害的情形其实远大于这两种情况，只是说侵犯人身自由和生命健康相对而言更为直接，其实国家机关及其工作人员实施的侵犯公民财产性权利同样会对公民造成巨大的精神损害。例如在强制拆迁房屋和强制征收征用土地等案件中，尤其是拆迁房屋，这是公民赖以生存的场所，有的甚至是几代人生存的地方，每个人经过了长期居住之后会产生极其强烈的归属感和依赖感，部分案件在强拆中还涉及一个家族中的祠堂、祖屋等，这无疑会给他们带来极其沉重的精神损害，而且这种损害还不只局限于一个人。

同样与民事侵权精神损害赔偿相比，则民事侵权精神损害赔偿要比国家侵权精神损害赔偿所保护的权利客体要广泛得多。最高人民法院发布的民事侵权精神损害赔偿的司法解释就将人身自由和生命健康权之外的其他人格权也纳入了民事侵权精神损害赔偿的范围，还包括一些具有人格象征意义的特定纪念物品。由此可见，民事侵权精神损害赔偿的范围要远大于国家侵权精神损害赔偿的范围。国家侵权精神损害赔偿的范围狭窄会导致被侵权人的部分合法权益无法得到法律的保障，所以，适时扩大国家侵权精神损害赔偿的范围是极其必要之举。

（三）精神损害赔偿数额细化标准缺失

目前，虽然《国家赔偿法》及其司法解释已对国家侵权精神损害赔偿作出了相关规定，但由于精神损害难以量化并具有无形性，导致了精神损害赔偿标准的确定是非常困难，这一问题在民事侵权精神损害赔偿中同样存在。2014年最高人民法院发布的《最高人民法院关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件适用精神损害赔偿若干问题的意见》在第7条第2款中就精神损害的赔偿数额分别作了上、下限规定，此规定依旧比较笼统，并没有对具体情形进行分级，同时考虑到各地的具体情况可能百分之三十五的上限對受害人的精神损害根本起不到抚慰效果，更谈不上补偿作用。

在相关的法律或司法解释中没有将国家侵权精神损害赔偿进行标准细化，将造成在赔偿过程中的赔偿数额缺乏量化，由此而造成一些负面影响。为了避免出现“同案不同判”的结果，非常有必要在法律或司法解释中将具体的精神损害赔偿标准进行分级量化。如果法官对于赔偿数额的自由裁量权过大，就会导致赔偿数额过低或过高的后果，也不利于树立司法权威;倘若数额过低，则对于被侵权人难以起到抹平其伤痛的效果，而数额过高又不利于裁判之公正，还大幅增加国家财政负担。由此可见，一个公正合理、操作性强的精神损害赔偿标准是合理计算侵权赔偿数额的基础，同时也是维护法院和法官司法权威的有力保障。

三、国家侵权精神损害赔制度的改进路径

（一）从抚慰性赔偿转向补偿性赔偿

《国家赔偿法》将精神损害赔偿定位为抚慰性赔偿在当前的时代背景下已不足以体现立法功能，应当及时转变这一性质定位，由抚慰性赔偿转为补偿性赔偿。至于惩罚性赔偿，就我国目前的国情而言还不太适合，这是因为它主要是针对主观恶性极其严重的侵权主体所做出的行为，同时其赔偿额度极高，导致国家的财政负担过重。

将抚慰性赔偿定位转变为补偿性赔偿定位，可以充分体现对公民权利的救济理念，而不再仅仅是抚慰功能。这一转变的意义有以下几点：第一，补偿性赔偿的基本原则就是“损害多少补偿多少”，在立法中采用这样的补偿标准能够更好地弥补被侵权人在精神方面的损害，充分缓解公私权力之间的紧张局面，有利于社会局面的和谐安定。而当前的抚慰性标准只对被侵权人的伤害给予适当补偿，难以对公民的精神权益起到保障作用。第二，补偿性赔偿可以提高国家机关及其工作人员依法办事的积极性，同时也有利于提高行政执法、司法水平，稳步推进社会主义法治建设。第三，我国当前已经步入了中国特色社会主义新时代，人民开始日益追求其幸福美好生活，补偿性赔偿是对公民精神性权利的充分保障，可以在某种程度上保障公民的幸福美好生活。另外，就财政负担来讲，我国目前的经济实力已经有了显著提升，强大的经济基础可以为保障公民精神权益可供充分的物质基础。

（二）适当扩大精神损害赔偿的适用范围

目前，《国家赔偿法》关于适用范围的规定主要是采用列举式，这样虽然更加方便法律的明确适用，但同时也导致了国家侵权精神损害赔偿的范围狭窄。而《侵权责任法》则将精神损害赔偿的范围界定为侵犯人身权益所造成的严重精神损害，这种结果归责的立法方式在判定精神损害之时，便不需要谈论侵权行为，只要结果造成了严重精神损害就可以请求精神损害赔偿。因此，为了充分实现《国家赔偿法》中关于精神损害赔偿的立法目的，应当在一定程度上扩大精神损害赔偿对象的范围，应当采用“概括+列举”的形式。

相对而言，我国民法上规定对一些特定的人格意义的纪念物品的损坏，如私人信函、珍贵照片、爱人遗物等，可以要求损坏人支付精神损害赔偿。这些物品一旦损毁将永远不复存在，也不可恢复，此时该物品已经具有一定的人格利益。此时如果因为国家征收、征用或者国家机关及其工作人员非法行使职权而造成物品损坏，对被侵权人造成物质损失倒是次要的，但却深深地伤害了其情感支持，给其造成严重的精神损失。针对现代愈演愈烈的暴力拆迁、城市规划中任意毁损民房等现象，很多情况下严重损害了公民的财产权，甚至有些是祖辈遗留下来的，在一定程度上也造成了公民的精神痛苦。因此，将具有特定人格意义的物品纳入国家侵权精神损害赔偿的范围是当前形势之所趋，也是非常有必要的。

（三）进一步细化精神损害赔偿数额等级并酌情提高赔偿数额

最高人民法院于2014年发布的《最高人民法院关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件适用精神损害赔偿若干问题的意见》对精神损害赔偿的数额采用“最高限额 + 最低限额补偿法”的客观基准不够明确细化，致使法官的自由裁量权依旧较大，同时考虑到各地的具体经济发展情况各不相同，对于部分省份此上限确实相对较低，甚至难以发挥抚慰效果。

近年来，各地在国家侵权精神损害赔偿的实践中纷纷尝试引入客观基准，结合当地的实际生活水平具体划定现行精神抚慰金的区间，如广东省高级人民法院、广东省人民检察院、广东省公安厅联合发布的《关于在国家赔偿工作中适用精神损害抚慰金若干问题的座谈会纪要》第9条将国家侵权精神损害抚慰金额根据限制人身自由的时间长短划分出八个层次，国家侵权精神损害抚慰金的数额根据限制人身自由的时间长短在这八个层次中确定。再如浙江省高院在《会议纪要》中指出，国家侵权精神损害抚慰金的数额以人身自由权、生命健康权等损害的国家赔偿总额的50%为基准，再按照案件具体情况酌情增减，但最高不得超过其总额的100%，在这一范围内确定具体赔偿数额。

在当前的社会背景之下，最高人民法院应该在司法解释中进一步细化精神损害抚慰金的具体等级，可以依据被侵权人被羁押的天数和受侵害的程度来划分赔偿等级，并应当指出部分案件可以依据案情以及当地的经济发展水平适当提高最高额的上限。就目前的实际情况而言，国家侵权精神损害赔偿完全可以在有条件的地区突破35%的上限，而且在实践中，也确实有案件已突破了35%法人上限，如呼格吉勒图案、聂树斌案等。由此而知，最高人民法院应该将国家侵权精神损害赔偿的数额标准进一步做细化规定，明确在何种特殊情况下可以突破35%限额，并应当限定即使在特殊情况下其最高的限额也以100%为上限。同时为了防止法官在此空间内的自由裁量权过大，可以适时发布一些指导性案例，为法官提供参考。

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