社区治理创新探析

吴萍萍 牛洪磊

摘 要：加强社区治理体系建设，打造共建共治共享的社会治理格局是中国共产党在十九大报告里提出的要求。合肥市三里街街道在社区治理创新中注重“五社联动”，加强社区协商，着力为民服务，取得了一些成果。但是三里街街道在探索中也遇到了问题，主要表现在社会组织的运行、资金保障、社会工作专业人才队伍建设、居民参与等方面，还需要进一步予以完善：包括规范社会组织管理、政府加大对社会组织的政策扶持、夯实社工人员专业队伍建设、激发居民积极参与社区治理。

关键词：社区治理;创新;街道

社区是城市社会治理的基本单元，由城市居民组成。社区治理是指由共同目标支持的社区公共事务方面的活动或管理机制。从行为主体来看，社区治理形成一种由多元化的行为主体共同参与的新的格局;从行为指向来说，社区治理主要关注的是社区中的公共事务，包括社区安全、社区公共卫生、物业管理等;从权力运行方向来看，社区治理强调的是多向度和上下互动的过程，主要通过合作、协商、伙伴关系等方式来管理公共事务[1]。

一、三里街街道社区治理创新的实践探析

（一）加大“五社联动”，搭建多方“共治”舞台

“五社联动”包括社会服务站、社会工作人才、社会组织、社区服务和社会资本，联动上述“五社”的力量，以达到提高基层服务质量并提升基层治理水平的目标[2]。

首先，完善运行机制，鼓励社区搭建“五社联动”服务平台，营造友善环境。三里街街道已打造7家“居家养老服务站”、8家“社会服务站”、凤阳一村“左邻右舍”志愿服务亭、凤阳一村儿童俱乐部等多个广受居民欢迎的社区公共空间。其次，以政府购买服务等形式引进并培育发展社会组织，提供多样化的优质社会服务。三里街街道已成立8家社区社会组织联合会，每年吸纳辖区单位、企业和爱心人士等社会公益资本和资源共同发展壮大。最后，加快社区工作者向专业社会工作者转型，推广“全能社工”，鼓励社区工作者积极报考社会工作者职业水平考试，并奖励持证社会工作者。

（二）加强社区协商，探索基层“善治”路径

探索社区协商共治的方法，在全街道8个社区建立社区议事协商委员会，鼓励创新邻里协商、网格协商、智慧协商等方法，形成了小区自治、“港湾议事会”协商共治机制，社区重大事务的民主协商和决策机制逐步形成;推进社区协商参与主体多方化、协商形式多样化、协商行为规范化。如久康苑小区从一个“脏乱差”三无小区到“井井有条”社区自管小区;铁路一村社区自发菜市场整治项目从策划到实施最后到落实经营，每个环节都离不开“协商共治”这四个字。在这里社区协商发挥了重要作用，有力促进协商成果的落地转化。

（三）坚持听民声与解民忧统筹，让社区治理跟着民声走

居民群众接受不接受、欢迎不欢迎、满意不满意始终是社区治理工作的出发点和落脚点，三里街街道围绕抓重点、破难题、健机制三管齐下抓好落实。

第一，全面提升老旧小区整治力度。突出抓好小区突出问题、共性问题的专项整治，全面推行一事一议，每个小区根据特点进行不一样的整治，做好环境美化，亮化工程。第二，搭建就业平台，鼓励自主创业，加大扶持力度。在辖区内进行多形式就业培训，多样式的就业招聘，提高就业技能，扩大就业范围。第三，营造互助氛围，实行兜底救助。街居加大政策宣传，动员社会力量、爱心企业资源进行帮扶活动，将惠民政策惠及每户困难家庭，如街居先后开展“冬日暖阳”、“党员微心愿”、“小小志愿者助老活动”，将爱心送至每户困难家庭，让他们冬天不在寒冬。

二、三里街街道社区治理的问题与原因分析

（一）社会公益类组织运行中的问题

1. 自身能力不足限制了社会组织的发展

合肥市推行分类登记、降低社会组织的注册门槛，尤其对科技类、行业协会类、公益慈善类社会组织实行直接登记。到2016年底，合肥市直接登记社会组织626家，其中新登记社会组织直接登记率为100%[3]。门槛降下来，社会组织数量升上去，但随之而来就出现了一些问题，例如亮点创新项目运营不当甚至无法承接运营。拿居家养老嵌入式服务模式来说，需要政府、社区、社会组织等多元主体提供养老服务。在这个过程中，政府通过财政补贴、税收优惠、购买服务等方式发挥主导作用;社区发挥依托作用;社会组织直接提供居家养老服务，发挥补充作用。但在实际的运行过程中，这种模式还在摸索并总结经验，缺少社会资源和自身服务能力有限的社会组织无法承担这一项目。

2. 资金短缺影响了社会组织的生存

由于社会组织在我国的发展基本上是改革开放以后，政府对其发挥的作用认识不足，公众也对其比较陌生，缺乏信任;社会组织大多是非营利性的，难以有自营性收入。三里街街道的社会组织的资金来源基本上分为三个方面：政府拨款、组织自筹、企业赞助。虽然渠道来源不少，但落实到运营中还是不够。

以从事养老服务的社会组织为例，合肥市出台了给全市养老服务机构配备资金的通知，具体数额由各区级财政决定。三里街街道目前有8家居家养老服务站，街道所在的瑶海区政府每年拨给这些服务站2万元的运营经费。服务站的场所由街道提供，并进行了免费装修。人员工资以及水电费、日常開展活动所需的消耗品等开支都需要服务站自行解决。合肥市的最低工资标准为1520元，显然一年2万元的运营费用是远远不够的，只能靠经营养老服务站的社会组织自行筹措余下的费用，无疑影响了社会组织的生存与发展。

（二）社会工作专业人才队伍建设中的问题

从概念上来看，社会工作者是经过社会工作专业教育或训练的，从事社会工作专业研究、教学和实际工作的人员[4]。现如今，社会组织呈现出蓬勃发展的态势，与之相对应的却是社会工作从业人员的缺少，造成这种现状的原因有以下几点：

第一，社会工作人员缺乏职业归属感。职业归属感是一个心理学范畴的概念，它指的是个体对于认同、安全、公平、价值、使命和成就等感觉的认可而内化成的归属感，能够使个体通过感受组织的成功或失败，形成强烈维护组织的愿望[5]。目前的社工大多都没有专业的学科背景，整天忙于繁琐的事务，难以从工作中获得成就感;而且社工在我国起步较晚，公众对于社工具体做哪些事情尚不清楚，对社工的认同度不高，这些因素都导致了社工人员缺乏职业归属感。

第二，社会工作人员薪酬水平不高。社会工作人员在社会福利、残障康复、司法矫治等方面发挥着重要的作用，但与之相对应的是社会工作人员的薪酬水平却不高。放眼国内，在广东这样的发达省份，以深圳、广州为例，这里的社会工作事业得到了政府财政的资助，社工人员待遇稍高一些，其他省份社工人员薪酬待遇则略逊一筹。以三里街街道为例，目前从事社会工作的人员基本上都是社会组织派驻在社区工作的人员，从事街道转移的一些公益项目，例如居家养老服务、计生特服人群、儿童俱乐部等，这些工作人员都是社会组织聘用的，工资薪酬不高。

第三，社会工作人员缺乏上升空间。在著名经济学家亚当·斯密看来，“经济人”是其重要的思想立足点，意思是每个人都是理性地、为了实现自我利益最大化地做出选择。目前三里街的社工上升空间有限，较为优秀的社工可以升为项目主管、项目组长，但是大多数社工还是做一些基础工作。所以很多年轻社工把这份工作作为“跳板”，一旦有机会进入公务员、企事业单位工作，他们就会立马辞去社工的工作。

（三）居民参与度不高的问题

就社区治理而言，有了公民的积极参与，才能保证政府决策、行政过程的透明性。但现实却是居民对社会治理的参与度不高，有的居民因为上班没时间参与;有的居民觉悟不高不想参与;有的居民怕参与了被议论是多管闲事，具体原因包括经济、文化和行政方面。

第一， 经济方面。韦伯认为，经济发达的民族必然是一个“政治民族”，促进现代政治参与产生的根本前提条件是经济的高度发展[6]。原因在于经济的发展使得公民在解决了温饱之余有闲暇时间去参与政治活动。而且经济的发展也容易带来社会关系的变化，助推公民参与政治。三里街街道有很多历史较为久远的国企，近年来一些企业面临改制等困境，影响了居民收入的提高。

第二，文化的原因。中国有长达2000多年的封建社会，实行中央集权制，推崇皇权至上。这样的社会必然导致“官本位”思想，以官为本、以官为尊。老百姓崇尚权力，存在臣民意识，缺乏参政议政能力。另外从熟人社会的视角来看，在完全陌生的城镇社区里居民大多是独立的，他们也难以对居民自治制度产生认同从而参与到选举中[7]。

第三，行政方面的原因主要在于社区居委会设置的行政化，居民对政府产生依赖心理，居民的参与意识较为薄弱。根据《居民委员会组织法》的规定，社区居委会是居民进行自我管理、自我服务和自我教育的基层群众性自治组织，但现实中由于人员限制，经费紧张等问题，居委会主要负责政府及其派出机构交办的事务，承担基层政府的很多职能，社居委无暇顾及社区自治的事务。其结果就是居民认为所有的事务都已经由政府包办了，缺乏主动参与社区治理的意识。

三、提升社区治理创新的路径分析

（一）加强对社会组织的规范化管理

第一，联合实力派社会组织共同开展大型公益培训、座谈会，让居民与社会组织零距离接触，增强居民对社会组织的认同感。目前三里街街道的社会组织大多从事慈善公益类项目，社会组织在扶弱济困方面发挥着重要的作用。应针对辖区内的弱势群体，例如孤寡老人、流动儿童和妇女、残疾人等开展一些培训，帮助这些人群融入社会。

第二，学习工作经验、增长见识，给基层多一个交流平台，才能更好地培养发展社会组织。建议可以邀请一些社会工作方面的专家教授，分期分批对社会组织的管理人员、负责人和业务骨干进行培训，提升社会组织的能力。

第三，对社会组织开展评估，奖优罚劣，激发社会组织的活力。建议合肥市成立第三方独立的社会组织评估中心，每年对全市的社会组织开展年度检查和等级评估。对于名存实亡的僵尸性社会组织予以坚决取缔;对于完成项目较好，群众评价较高的社会组织给予等级评估，在政府采购社会公共服务的时候优先考虑这些社会组织。

（二）政府加大对社会组织政策的扶持

社会组织可以拓展各种社区服务、协助居民表达和维护自身权益、以及动员和组织居民参与社区治理。政府应加大对社会组织的扶持，具体表现为“一加一减一免”。

“一加”是加资金投入。以深圳为例，《深圳市社区居家养老服务管理办法》规定民政局牵头搭建综合养老服務平台，采取开放性方式，欢迎并鼓励各类提供社区居家养老基本服务的组织机构进驻平台为老年人提供服务。深圳不仅为提供居家养老服务的社会组织免费提供场地，而且这些组织的人员经费和运营服务费也是由政府提供，充足的资金保证了这些社会组织的良好运转。

另外，部分政府部门和事业单位的行政职能、经营职能、公益服务职能也可通过购买服务的形式交由社会组织来完成，为社会组织提供资金支持。政府购买服务兴起于20世纪70年代末，指的是以合同委托的方式，由社会组织提供服务，政府根据社会组织的表现支付服务费用[8]。政府购买服务既能促进政府转变职能，提高行政效率，又能拓展社会组织的成长空间，培养社会组织的发展，达到“小政府、大社会”的理想状态。以下这张图简要描述了政府购买服务的运作模型[9]。

“一减”是指政府减少派给社会组织的临时活动。政府有时会根据实际需要把一些临时项目例如数据录入、信息采集等通过签协议的方式“打包”交给社会组织来做。这样虽然可以为社会组织解决一些经费，但打乱了社会组织主要从事公益的正常秩序，不利于社会组织的长远发展。

“一免”是指政府免掉公益组织的征税。在这点上可以借鉴西方发达国家的经验，以美国为例，税法规定减免慈善机构的税收[10]。

（三）夯实社工人员专业队伍建设

第一，政府加大宣传，鼓励社工人员持证上岗，提高人员素质。如今很多从事社会工作的人员都还没有社工人员的资格证书。为了提升专业团队能力，政府应鼓励社工人员积极考证，并对取得证书的工作人员给予物质和精神奖励。

第二，提升社工人员的福利待遇。民政部于2016年10月印发了《关于加强社会工作专业岗位开发与人才激励保障的意见》，这个意见明确提出“薪酬待遇和岗位职级、职责相适应，把符合条件的社会工作人才配置到合适的社会工作专业岗位并落实相应的薪酬待遇。”[11]在这方面，国内其他城市已有相关的举措，例如济南市规定城市社区工作者的报酬标准参照当地事业单位人员工资水平，而且要为社区工作者买五险一金，最大限度地提高社区工作者的待遇[12]。

第三，开展社工人员的培训。社会工作人员在我国起步较晚，专业化程度有待提高，我們可以借鉴西方的一些先进经验对社工进行培训。例如，英国学者亨德森和托马斯总结出邻舍工作的九个步骤的过程模式;美国学者罗曼斯总结出的社区发展、社会策划和社会行动等三大模式;英国社区照顾中发展出来的照顾管理模式;还有一些技巧性的内容，如社区调查技巧、居民联系沟通技巧、社区领袖培养技巧、社区组织催化技巧、社区资源开发技巧等内容都可以学习。

（四）强化组织和宣传工作，激发居民参与社区治理的积极性

第一，以社区居委会去行政化为基础，健全居民参与社区治理的制度。为了让社居委履行居民自治的本职功能，政府应为社区制定合理的发展规划，从政策和资金上给社区居委会以保障;进一步完善法律法规，从法律的角度确定政府和居委会之间的权力界限;加强社区民主建设，提升居民的社区意识。

在加强社区民主建设方面，有很多措施可以采取。例如在社区居委会的换届选举中，从宣传动员、选民登记、公布选民名单到提名候选人、举办选举大会等环节都动员辖区内居民广泛参与，让居民切实履行自己的政治权利，并在此过程中增强社区自治意识;建立社区决策项目的公示制度和公开听证制度。凡是与社区公共事务有关的，都应当在社区进行公示，充分征询居民的意见和建议;对涉及居民的重大利益问题，应开展形式多样的民主讨论，尊重居民的想法，激发居民参与社区公共事务的热情。

第二，以提升社区意识为核心，通过活动的开展让老百姓“熟”起来。所谓社区意识，是指居住于某一社区的人对于这个社区及其邻里有一种心理上的认同与融合，即对社区的认同感与归属感。社区居民参与在很大程度上取决于社区居民是否有共同的社区意识[13]。要培育社区意识，就要为居民提供一个交流和参与社区管理的平台。社区活动就是一个很好的途径，通过开展活动，让居民增多相互了解，加强联系，融洽情感。例如，结合每年的传统节日开展庆祝活动、组织健身活动、举办文艺演出等。

第三，以推广社区教育为抓手，提高居民的素质。社区教育面向社区内的全体居民组织一系列教育活动，目的是促进社区中人和社区的共同发展。目前合肥市委市政府已经联合该市广播电视大学开通了合肥终身学习网，并在合肥各个区建立了社区学院分平台。但是老百姓对合肥终身学习网的知晓程度不高，下一步还要加大宣传，让老百姓乐于利用合肥终身学习网这个平台接受社区教育，提升个人素质。

参考文献：

[1] 史柏年.郭伟和.社区治理[M].北京：中央广播电视大学出版社，2004：62.

[2] 吴晶晶.聚力五社联动 促进基层和谐[N].合肥晚报，2016-7-25（A12）.

[3] 张健，陈轶喆，吴曼曼.合肥探索基层社会治理创新的“五社联动”模式[J].中国社会组织，2017，（7）：27-30.

[4] 史柏年，郭伟和.社区治理[M].北京：中央广播电视大学出版社，2004：225.

[5] 郑钦.和谐社会视阈下社区工作者的职业归属感初探[J].湖北财经高等专科学校学报，2011，（5）：20-22.

[6] 张健.苏南经济较发达地区私营企业主阶层政治参与特点研究[J].理论与改革，2006，（6）：46-49.

[7] 刘广之，李福泉.政治面貌、个体收入与教育程度：城乡居民政治参与影响因素研究——基于CGSS2013数据的实证分析[J].湖北经济学院学报（人文社会科学版），2018，（4）：13-16.

[8] 岳经论，谢菲.政府向社会组织购买服务研究[J].广东社会科学，2013，（6）：182.

[9] 岳经论，谢菲.政府向社会组织购买服务研究[J].广东社会科学，2013，（6）：183.

[10] 王芳.美国少年公青益组织运营活动模式及启示[J].当代青年研究，2015，（5）：107.

[11] 中国新闻网.民政部：提升社会工作人才职业地位与薪酬待遇[EB/OL]，http：//www.chinanews.com/gn/2016/11-11/8059934.shtml，2016-11-11.

[12] 大众网.济南社工待遇有望再提升！报酬标准比照事业单位[EB/OL].http：//www.dzwww.com/shandong/sdnews/201712/t20171211_16761670.htm2017-12-11.

[13] 李艳.我国城市社区治理中的居民参与研究[D].济南：山东大学，2009：11.