新型城镇化进程中农村学前教育均衡布局及其影响因素

张晗，刘欢欢

【摘要】新型城镇化是我国坚持以人为本、人民群众共享发展成果的必然选择。新型城镇化要求城乡一体、以城带乡统筹发展，农村学前教育均衡布局就成为新型城镇化的内在之意和城乡教育公平的基本要求。农村学前教育均衡布局涉及园所规模、园所数量、家园距离三个核心要素，受到人口分布因素、地理环境因素、经费因素、师资因素、政策因素等因素的制约。因而，农村学前教育均衡布局需要多方统筹、系统谋划。

【关键词】新型城镇化；城乡一体化；农村学前教育；均衡布局

【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1005-6017（2019）07/08-0028-05

【作者简介】张晗（1978-），男，山东临沂人，蘇州幼儿师范高等专科学校学前二系主任、教授，博士；刘欢欢（1988-），女，河南周口人，苏州市相城区启迪幼儿园副园长，硕士。

《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出我国城镇化要坚持“以人为本”“促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果”， 从而“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”。新型城镇化是我国社会转型发展的客观趋势，是我国坚持以人为本、人民群众共享发展成果的必然选择，是国家现代化的标志之一。农村学前教育是新型城镇化、社会主义新农村建设的重要组成部分，农村学前教育均衡布局、城乡学前教育一体化是新型城镇化的内在之意。在“城乡一体、关注社会公平、注重内涵与质量的新型城镇化背景下”及“建设社会主义新农村”的国家政策导向中，必然要求我们对农村学前教育的现状进行全面审视，厘清农村学前教育均衡布局的内涵与核心要素，探明农村学前教育均衡布局的影响因素，从而更好地实现农村学前儿童接受公平有质量的教育。

一、新型城镇化进程中农村学前教育布局的内涵

教育均衡具体定义为教育内部资源的合理配置以及各关键要素之间的合理配置、优化和兼容。从受教育者来看，教育均衡旨在保护受教育者公平地享受教育权利和机会；从学校的角度看，教育均衡旨在促进不同地区之间、城乡之间、条件优越的学校和条件较差的学校之间的资源配置公平[1]。

教育均衡旨在不同受教育者、不同学校、不同地区拥有同等的教育权利和机会，重在实现有质量的教育公平。农村学前教育均衡布局也应然包含这些内涵，具体是指遵循教育公平理念，基于对适龄儿童、经济发展、区域人口流动与增长的科学预测，公平、合理地动态地配置教育资源，实现不同地区之间、城乡之间的学前儿童均享有同等的、就近便捷地入园机会，实现不同幼儿园之间、班级之间、幼儿之间都具有接受公平而有质量的教育的条件。可以从四个方面来进一步阐释。

（一）注重公平——农村学前教育均衡布局的基本取向

城乡学前教育失衡是城镇化发展进程中一个不可回避的问题。学前教育城乡不平衡、区域不平衡、园际不平衡不仅导致了城市儿童的入园难问题，更导致了广大农村幼儿的“难入园”问题[2]。由于城乡经济的巨大差距，农村学前教育发展“先天不足”，存在着数量少、基础设施建设差、办园质量不高等问题。城乡学前教育资源严重失衡，优质教育资源集中在城市，农村优质园少，公办园数量少，且多集中在乡镇政府所在之地，民办园大多设备匮乏、师资力量弱，存在着诸多安全隐患，教育质量往往不能保证。农村学前教育布局不均衡、数量严重不足的现状使很多农村幼儿面临无园可入、无法就近入园的困难境地。

农村学前教育发展的诸多问题，导致教育起点的公平无法保障，是我国城镇化进程中学前教育不公平现象的直接体现。因此，全面掌握农村学前教育的需求，解决实际问题，促进教育公平，是农村学前教育布局调整的出发点和最终归宿。

（二）保障质量——农村学前教育均衡布局的基本准则

新型城镇化重在“人的城镇化”，关注质量与内涵。学前教育作为人生机构教育的开端阶段，对人的一生发展具有重要的奠基作用，对于学前儿童自身的身心健康与发展也起着不可替代的作用。农村学前教育均衡布局不能仅仅关注公平，还要关注质量，无论城乡学前教育都应以促进幼儿身心健康全面发展为最终目的。没有质量的农村学前教育均衡布局是没有意义的均衡，因为没有质量就没有教育，就没必要谈及均衡布局问题。

“以工促农”“以城带乡”的新型城乡关系，必然要求关注农村地区的学前儿童，遵循农村教育优先的原则，实施向农村倾斜政策，逐步缩小城乡教育差距，把住农村学前教育科学发展的质量关，把追求质量作为基本准则，进而实现农村学前教育均衡、有质量发展。同时，均衡布局不是平均分配，更不是农村学前教育“城市化”。因而，在加大投入和予以政策倾斜的前提下更要保留、发展农村学前教育的特色，挖掘农村学前教育自身资源优势，实现农村学前教育的可持续、有质量发展。

（三）动态均衡——农村学前教育均衡布局的发展方向

我国正处于快速城镇化的过程中，人口流动比较大，加之“全面二孩”政策和产业机构升级等因素带来了许多人口增长与变化的不确定因素。新型城镇化倡导城乡一体、城乡共同发展，一方面农村人口不断流入城市，另一方面国家与地方政府也积极出台政策促进农村经济、社会发展，建设社会主义新农村和“农村城镇化”。快速城镇化、人口流动与增加、产业结构调整与升级等不确定因素，必然带来农村学前教育均衡布局的动态化。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》也指出要“根据城镇常住人口增长趋势和空间分布，优化学校布局和建设规模，合理配置中小学和幼儿园资源”。这一要求，就需要科学预测不同区域之间、城乡之间人口流动、适龄儿童数量变化等，动态均衡布局学前教育资源，既要对农村学前教育予以倾斜，又要避免农村空心化带来农村学前教育资源的浪费。

（四）普惠便捷——农村学前教育均衡布局的基本要求

教育属于准公共产品，普惠性是教育的重要属性，公共财政经费投入是农村学前教育优质、均衡布局的根本保障。当下，我国农村经济发展整体还远远落后于城市，农民收入也远低于城市居民收入，农村学前教育均衡布局更要考虑幼儿园的普惠性，增加普惠性幼儿园，特别是公办幼儿园数量，降低农村学前儿童家长经济负担，为儿童创设一个更美好的生活和成长环境。

农村地区相比城市，人口密度小、空间大，公共交通状况差、私人汽车拥有数量少，很多农村学前儿童父母外出工作，接送任务都在祖辈老人身上。综合以上因素，农村在幼儿园布局上就要考虑儿童入园的距离与方便性，降低家长接送孩子的时间成本与安全隐患，保证农村学前儿童比较舒适地接受有质量的教育。

二、新型城镇化背景下农村学前教育均衡布局的核心要素

参照学校布局本体论研究，农村学前教育布局调整中应考虑三个要素：园所规模、园所数量和家园距离。从变量关系的角度看，园所规模越大，数量则相应越少，园际距离越长；园所规模越小，数量就越多，园际距离越短；如果园所数量越多，园所规模就会越小，家园距离越短[3]。

（一）园所规模

园所规模是教育布局调整中一个重要的变量。理想园所规模就是要考虑学校发挥最佳教育功能时规模大小的问题[4]。园所规模的大小，首先取决于服务半径内适龄儿童的人数，须从人口分布立场考查和预测当地适龄儿童入学的需求量，来规划调整农村学校教育的布局，保证农村适龄幼儿有园可入。其次，考虑保证教育质量情况下的成本投入（包括人力和物力）。从经济效率看，在一定限度内，园所规模越大，生均成本则越低，经济效率越高；从管理难度看，园所规模越大，管理的难度和成本就越大。从教育质量的角度看，幼儿园教育出于教育对象、教育形式、教育内容的特殊性，更应关注如何保证教育质量，保障学前儿童的健康成长，园所规模过小，则课程开设的全面性、丰富性则会受到影响。经济社会背景不利儿童是较小规模学校的主要受益者[5]，园所规模过大，则不利于农村幼儿园中处境不利的学前儿童。特别是在教育投入不足的情况下，盲目扩大园所规模特别是班额，必然是以降低教育质量为代价的。如何在经济效率和教育质量之间寻求平衡，合理进行不同规模园所的布局，是农村学前教育布局调整的重要命题。

（二）园所数量

园所数量跟园所规模、人口分布息息相关。在适龄儿童数不变的前提下，园所规模越大，则园所数量越少；反之，园所规模越小，则园所数量越多。虽然两者容纳的学前儿童数量上是一样的，但从农村学前教育的需求来看，两者的意义却有着巨大差距。园所规模大，容纳幼儿数量多，则意味着服务半径扩大，幼儿入园、离园的时间成本、交通成本相应增加。而随之则会出现幼儿身体是否疲累、交通是否安全等一系列问题。因此，农村学前教育布局调整中的园所数量，要根据当地的地理环境、人口密度、当前和未来适龄儿童数量等多方面来共同考量。

（三）家园距离

家园距离是农村学前教育布局调整中的限制性变量。在考虑这一变量时，实际关注的是教育对象到达学校的时间和到达后的状态，因此必须关注教育对象到达园所的条件，如考虑乘坐和使用的交通工具及教育对象的年龄。虽然部分地区尝试通过校车服务扩大服务范围，但因校车缺乏健全的监管制度以及农村交通条件的限制，接送幼儿所花的时间、儿童的安全隐患相应增加。在农村学前教育布局调整中，需要考虑服务半径内儿童的适宜范围，从而保障农村学前教育布局合理。

三、新型城镇化背景下农村学前教育均衡布局的影响因素

（一）人口分布因素

农村学前教育均衡布局的关键要素是“人”。人口密度、数量直接决定学前教育布局的数量结构与空间分布[6]。各地区应根据当地的人口发展现状，正确预测未来变化趋势，做好学前教育发展规划，实现农村学前教育机构的合理布局。城镇化按照人口流动的情况可以分为人口流入型、人口均衡性和人口流出型[7]。三种不同的人口样态中，人口基数、适龄儿童数量差距巨大。

在人口均衡性区域，流入和流出人口基本相当，对幼儿园数量、规模的变化要求不大。而另外两种类型则对农村学前教育布局提出了挑战。在人口流入型区域，大量外地人口及幼儿的进入，使当地人口基数、密度增加，导致当地急需新建、扩建幼儿园，以填补大量新增幼儿入园的缺口。而在人口流出型区域，人口基数减少，儿童总数也相应减少，一些地区甚至出现了一个乡镇新生儿不过20人，有的村子甚至连续几年出现零增长[8]。这种背景下，学前教育机构的布局就要在园所规模或数量上进行调整。在调整的过程中，除了适龄儿童数量外，还要考虑幼儿到园的距离与方式，权衡园所数量与规模的关系。如在一些偏远山区，虽然人口稀少，但交通不便，如果园所数量过少，就会导致幼儿因交通不便而造成入园困难，因此要适当保留一些小规模幼儿园。

（二）地理环境因素

地理自然环境是农村学前教育布局的设置和调整基础。地理位置、耕作习惯、交通便利程度、信息服务网络是该地区学前教育规划需要考虑的重要问题[9]。在从地理环境角度考虑农村学前教育布局时，要审视地形、交通方式（到达园所的条件）和幼儿年龄三个变量。美国弗吉尼亚州规定，小學生乘公交车单程不应该多于30分钟，初中生乘公交车单程不应多于45分钟，高中生乘公交车单程不应多于60分钟[10]。这项规定中就考虑到了上述因素，也呈现了不同年龄受教育对象的差异性。通过幼儿到园所的交通方式和所用时间也可以从侧面推断幼儿到园后的身体状态。

不少幼儿园使用校车来缩短幼儿从家到幼儿园的时长，以此来扩大服务半径，然而对于交通条件欠发达的农村，尤其是地形地貌特殊的地区，过长的物理距离对幼儿和家庭来说，意味着时间成本、交通费用、交通安全隐患的增加。

因此，农村学前教育布局在机构选址、机构数量设置等方面需要考虑服务半径，关注农村学前儿童的学前教育机会，从而保证学前教育公平[11]。

（三）经费因素

农村学前教育经费来源于两个方面：政府财政投入和家庭教育经费投入。就政府财政投入方面而言，投入的多寡、经费使用的重点直接影响着农村学前教育的发展。如一些经济欠发达地区，地方政府的教育投入集中在义务教育领域，投入学前教育的经费较少甚至空缺。虽然近年来一直强调发展农村学前教育的重要性，但缺少健全科学的农村学前教育监管机制，导致农村学前教育经费出现了重视形式投入如园所建筑，而忽视了对软件如师资队伍水平提升、地方教育资源开发等问题[12]。在经费投入上农村幼儿园与城镇幼儿园之间、不同地域之间存在巨大差距，直接影响着农村学前教育的资源配置情况，影响农村学前教育的质量和结构。

家庭的教育经费支出能力取决于家庭的经济水平，取决于当地的经济环境。由于学前教育尚不属于义务教育，因此在学前教育的投入方面，无法完全依靠政府公共财政。在进行经费投入和调配时，应考虑各区域的经济发展状况，依据各地经济、社会以及学前教育发展现状细化各级政府以及政府与家庭之间的成本分摊比例，促进农村学前教育均衡发展[13]。

（四）师资因素

幼儿教师的素养和教育教学水平是衡量幼儿教育质量的关键因素。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》将加强教师队伍建设，提高教师整体素质作为提升教育质量的重要措施。师资队伍质量是农村学前教育质量的决定性因素，教师队伍的稳定性、专业性、教育教学水平是学前教育质量的基本保障。

我国城乡之间、学校之间的师资队伍差距明显。农村幼儿园教师数量严重匮乏，合格教师比例严重不足，教师流动性大，一直是我国农村幼儿园教师队伍建设中的历史遗留问题。因此，作为新型城镇化建设中农村学前教育布局中的关键部分，农村幼儿教师师资的建设要考虑城乡之间均衡布局，统筹城市幼儿园、乡镇幼儿园、村办幼儿园的教师队伍建设，合理增加、调配教师编制，调整教师待遇，弥补农村幼儿园教师数量的欠缺，引进高学历、高水平的幼儿教师[14]。规范幼儿教师聘用标准，提供教师职后培训、提升的机会，全面提升农村幼儿教师的专业素养。

（五）政策因素

政策是影响农村学前教育均衡布局的综合性因素，它在一定程度上影响其他诸多因素。农村学前教育均衡布局必然依托于各方面、各层次的政策体系，内在需要建构有利于农村学前教育均衡布局的宏观层面的战略体系、中观层面的规划体系和微观层面的协调机制，从而理顺、调控、监管不同地区与城乡之间学前教育发展不平衡、教育结构不协调、教育资源分配不合理等现实问题。

在教育投入政策方面，公共财政的调配应覆盖整个教育体系，并有意识向学前教育倾斜，去弥补学前教育历史欠账较多、起步较晚等问题；从城乡统筹视角设计完善公共教育财政制度，完善经费管理机制，明确经费保障责任，并优先确保农村教育经费，促进农村学前教育有质量发展；要动态灵活调整公共财政在地区之间的拨付，尤其关注因人口流动带来的农村学前儿童受教育问题的投入责任，协调涉及跨行政区域流动学前儿童的教育经费问题。

教育管理政策方面，统筹规划区域内各级各类教育的结构和比例，空间布局、资源配置、规模速度等，从政策角度统筹区域内城乡教育的协调、可持续发展。在农村学前教育均衡布局过程中，明确权责划分，提高统筹的层级和重心，不将资源统筹局限在“县域”，由更高一级政府进行推进，避免县域之间新增教育不均衡现象。完善户籍制度、幼儿园学籍制度，进一步解决流动儿童异地幼儿园学籍、学费差额等问题。

教育人事政策方面，由政府统筹城乡教师人力资源规划，建立、完善各地农村幼儿教师选聘制度、教师编制制度、绩效评价制度、培训制度等，逐步缓解教师资源不均衡的问题[15] 。

除此之外，建立健全的教育质量保障制度和教育行政问责制度，以了解农村学前教育发展过程中各利益相关者诉求，提高制度的实效性，加大对农村学前教育的监管力度。

四、新型城镇化背景下农村学前教育均衡布局的反思与展望

我国党和政府提出“幼有所育”要求，并把农村学前教育有质量地普及提到了前所未有的高度。但是，反观农村学前教育，仍然还存在着许多突出问题。笔者调查发现：某一经济发达省的一个县域内，农村没有一所公办幼儿园，也没有一个事业编制教师。不同地区之间农村学前教育、同一区域城乡之间学前教育发展差距依然巨大，也远未实现农村学前教育普惠、便捷、有质量的均衡布局。

当下，从国家层面，到各个省（自治区、直辖市）、县（区）、乡（镇）越来越多的人关注学前教育对农村儿童健康成长、对农村社会经济发展的价值，特别是在“城乡一体”“以城促乡”新型城镇化与社会主义新农村建设相融合的背景下，越来越多的区域统筹协调园所规模、园所数量和家园距离三要素关系，政府政策制定也越来越关注人口分布、地理环境、教育经费、师资水平等影响因素的均衡。这些趋势的持续发展，“注重公平、保障质量、动态均衡、普惠便捷”的农村学前教育均衡布局的理想样态必将实现。

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[13] 张晗.新型城镇化的内涵及其与农村学前教育均衡布局的关系[J].江苏幼儿教育，2017（02）.

[15] 褚宏启.城乡教育一体化：体系重构与制度创新——中国教育二元结构及其破解[J].教育研究，2009（11）.

本文系山東省社会科学规划研究项目“新型城镇化进程中山东省农村学前教育布局调整研究”（项目编号：15CJYJ12）、江苏省教育科学“十三五”规划2016年度重点资助课题“新型城镇化背景下江苏省农村学前教育均衡布局的现状与策略研究”（项目编号：B-a/2016/01/46）的阶段性成果。本研究得到江苏高校“青蓝工程”资助。

通讯作者：张晗，1275415139@qq.com

（责任编辑 张付庆）