我国住宅建设用地使用权续期问题研究

崔理博

【摘要】：《物权法》第149条规定了住宅建设用地使用权的自动续期规则，但对续期究竟是有偿还是无偿，如何收取费用等问题却语焉不詳。为保障居民基本的生存权，同时均衡土地资源分配，续期应当以有偿续期为主，综合考虑房屋居住面积，人均房屋数量与房屋使用年限等情形，让普通百姓更具安全感与幸福感。

【关键词】 ：住宅建设用地使用权;续期费用;有偿

一、问题的提出

2016年4月，温州等多地发生年限20年的住房土地使用期限到期，居民前往国土部门寻求续期解释时被要求缴纳当前房价不等数额的相关费用的事件，因住房涉及千家万户，对大部分人来说一套住房既是其终身的积蓄和付出[1]，更是其家庭幸福与安身立命的信心来源，从而引起了社会和有关媒体的广泛关注。根据我国《物权法》第149条规定：“住宅建设用地使用权期间届满的自动续期”。但对有关续期费用、续期之后的时间长短等问题都没有解决，在河南等经济较为落后地区，房产问题更是家庭及社会讨论的焦点。

二、住宅建设用地用地使用权的自动续期应为有偿续期

《物权法》第149条明确了住宅建设用地使用权自动续期，但此续期是否代表为永久续期，学界存在不同的观点和讨论，一些学者从文义解释和目的解释的逻辑出发，认为此自动续期是立法者基于对居民安居乐业生活的考量，是对居民财产权益的长久性保护，应为无偿续期。另一方面，一部分学者基于多方利益的考量，认为应当有偿续期。笔者亦赞同住宅建设用地使用权应为有偿续期。

其一，体系解释下的具体内涵。《物权法》149条只规定了自动续期，应具体理解为居民在房屋住宅到期后不需要主动申请政府部门批准下续期，其立法目的既是对居民住房权益的保障，又是对《城市房地产管理法》、《土地管理法》申请续期规则的改善。有偿续期并无相关政策或法规提及或确认，遵循《物权法》下的立法立场此时与续期期限没有必然联系。

其二，现实制度的需求。因我国住宅建设用地使用权属于国家所有，如果无偿续期在形式上居民持续保有财产，更像是对居民土地私有的肯定，显然与我国土地公有的基本制度不符，从住宅建设用地使用权的属性来看其属于用益物权，无偿续期下居民基于对财产权益的保护很容易永久续期，则此时这种无限制的使用权与所有权没有差异，更是对国家土地公有制度的背离。

其三，社会效率与公平的具体体现。对一人名下拥有多处房产的居民来说如果无偿续期则其完全可以一直拥有这些不动产，而对没有或者住房较少的居民来说，社会抛售房产减少，必然会导致住房价格上升，更是难以选择合适的住房，有恒产者财富不断扩大，无恒产者财富面临缩水的风险，导致贫富差距进一步拉大，对社会公平而言更是雪上加霜。其次，政府如果可以有偿收取费用，完全可以发挥政府土地资源配置的功能，通过税收调节等手段完善市场资源配置，以社会福利、公共保险等方式保障居民的安居乐业。

三、住宅建设用地使用权续期费用的制度安排

1、差别化收取续期费用

我国社会居民状况复杂，房屋年限、建筑差异和地区影响等千差万别，如果无差别的对住宅建设用地使用权收取续期费用，小面积住房与大面积住房收费一致，表面看似对续期收费的平等实质上低收入小面积住房群众相对而言损失更大，住房对居民的生活保障作用难以发挥，内容对续期的统一的收费口径标准显然无法适用全国各地的不同类型，因此差异化的续期收费应是对参差不齐市场需求的理性回应与必然之举。具体规定为：对只为寻求基本的住房权利续期使用房屋的所有权人应不收取费用或收取较低的成本管理费用;对投资需求拥有多处住宅的续期人，应根据不同的房屋使用面积和时间长短，在扣除抵消最低房屋居住面积之外收取续期费用，此费用可根据房屋面积进行阶梯累计叠加计算。

2、有偿续期费用的标准

2016年在温州发生的续期收费事件中一个突出矛盾就是收费标准过高，当时国土资源局按照现在的土地出让金标准要求卖房者补缴土地出让金，设想若续期费用自动等同于出让金，则物权法“自动续期”规定多此一举、意义不大，对居民住房财产的保障更是无从谈起。

本质上续期不同于出让，《物权法》的规定实际上确立了续期的原则，如果使用权人继续享有建设用地使用权应允许其续期而不是其出让之后再次享有，续期更是不同于政府和使用权人之间的出让合同。另一方面，出让金标准也与未来的立法指导精神不符，2016年11月，国务院颁布《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》要求“研究住宅建设用地等土地使用权到期后续的法律安排，推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期”。费用过高的出让金显然不符合政策的初衷与期望。对于续期收费的具体标准，笔者认为应当考虑以下因素：

第一，设定免征面积范围。我国城市状况分布复杂，高低收入人群分散在一线到四线城市之中，人均居住面积虽然达到30多平方米[2]，但投资性房产广泛存在，很多家庭的居住面积非常狭窄。因此确立一个免征费用的面积范围标准是一种可行办法，如在河南地区以人均30平方米为标准，当居住者在续期时的居住面积超过此标准时，应对其收取续期费用，以起到保护低收入者和房屋面积较小居民生活的积极作用。

第二，考量居民购房目的。即在续期收费时对购房人自主和投资性购房或兼顾两用购房作出区分对待，因投资性住房人群多拥有多套住房，对其提高收费标准既不会影响居住权的实现，也能够对炒房行为起到一定的遏制作用。

3、收取续期费用的形式

在以民生需求为导向下的城市住宅建设用地使用权续期既要能够符合国家土地所有权的特征，又要能对居民生活起到引导和保障作用，税收方式因此成为了学界讨论的焦点。首先，税收本身的法定性对于普通群众来说也较为容易接受，且对不同社会阶层的居民都具有强制性，便于立法的衔接和实施。其次，在具体操作时可有地方税务和资源部门配合征收，因我国各地经济水平和消费能力千差万别，应由地方制定税收税率标准，在河南这样的人口和经济大省，更应因地制宜制定税收税率标准，考虑引进与个人所得税类似的阶梯累进税率，以公平公正的形式开展续期费用的收取工作，让普通的有产者感受到居者有其家。

参考文献：

[1]王利明.住宅建设用地使用权自动续期规则[J].清华法学，2017（02）

[2]王守智，吴春岐.土地法学[M].北京：中国人民大学出版社，2011