我国食品安全风险分析与建议

房军 元延芳

摘 要：分析了我国食品安全风险的特点，从企业、监管、从业者三个角度阐述了造成食品安全风险的深层次原因，提出了增强企业主体责任、加快推动产业升级、加快建立职业化检查员队伍建设、创新智慧监管方式、加强企业从业人员的职业化教育的几点建议，供决策参考。

关键词：食品安全;形势;风险

分析食品安全形势，剖析造成食品安全风险的深层次原因，是梳理食品安全监管思路，做好食品安全监管的一项基础性工作。当前我国食品安全监管体制改革工作仍在进行，准确把握食品安全风险显得尤为重要。

1 食品安全的概况

国内、国际的食品抽检及监测数据显示，我国食品安全水平不断提高。2014—2017年我国连续4年全国食品整体抽检合格率持续上升，由94.7%上升到97.6%[1]。欧盟食品饲料快速预警系统（Rapid Alert System for Food and Feed，RASFF）通报数据显示，2013—2017年来，我国出口食品预警通报占欧盟通报总量的比例逐年下降，从14.31%下降到8.57%，下降趋势显著[2]。此外，英国经济学人智库（Economist Intelligence Unit，EIU）发表全球食品安全指数显示，2014—2017年中国食品安全排名42～45名[3]，在全球118个国家中，位居上游，远远高于我国人均国民收入（Gross National Income，GNI）在世界第93位的排名[4]。

尽管国际国内数据显示我国食品安全形势稳步趋好，但是我国仍然处于食品安全风险隐患凸显期。国际经验表明，食品安全形势与经济发展水平密切相关，人均GDP在4 000～10 000美元时期[5]，既是黄金发展期，又是矛盾凸显期。2017年，我国人均GDP接近10 000美元[6]，正处于食品安全问题集中爆发的阶段。特别是，我国经济社会快速发展，几十年的发展跨越发达国家几百年的发展历程。当前农业现代化、工业化、信息化、网络化交织的特殊时代背景使得我国食品安全问题较其他国家更加突出和集中，食品安全呈现新旧风险并存、多重矛盾交织的复杂特征。

2 食品安全风险特点分析

我国食品安全风险的特点主要表现为：一方面微生物污染、农兽药残留、添加剂等传统的食品安全风险仍然是主要的风险类型;另一方面随着现代农牧业和食品工业的发展，新材料、新技术、新工艺的应用以及新的消费方式带来了新型食品安全风险。

2.1 微生物风险依然凸显

一是微生物指标不合格占整体抽检率约1/3。原国家食品药品监督管理总局公布的2016年抽检数据显示微生物污染占不合格样品的30.7%，其中因致病性微生物导致的不合格样品占此类不合格的25.6%[7]。二是微生物引起的食源性疾病是引发食物中毒的最主要因素。2008—2015年原卫生计生委公布的全国食物中毒数据显示，微生物是引起食物中毒的最主要因素，占总中毒人数的62.02%[8]。三是粮食中真菌毒素污染不容忽视。大量研究表明，我国粮食作物不同程度地遭受到霉菌及其产生的毒素污染。部分省份小麦中呕吐毒素（脱氧雪腐镰刀菌烯醇）检出率为70%[9]。有学者抽取了某省份197份大田产玉米进行检测，发现黄曲霉毒素B1，平均超标率达48.7%[10]。

2.2 农兽药滥用、残留问题突出

我国是兽用化学制剂使用量大国，每年使用抗菌药物原料约20万t，50%用于养殖业，其中60%以上用作饲料药物添加剂，平均1kg 肉要使用抗菌药物 987mg，远远高于欧盟国家平均每生产1kg 肉要使用平均100mg抗菌药物的量[11]。原国家食品药品监督管理总局公布的2017年抽检数据显示，较2016年农兽药残留不合格率略有上升，由5.5%上升为9.6%[7，12]，禁用农兽药，如毒死蜱、盐酸克伦特罗、孔雀石绿等时有检出。2017年第四季度，食品中农兽药残留指标不合格问题占不合格问题总数的25.1%[12]，占比达1/4。此外，我国是兽用化学制剂使用量最大的国家之一，每年使用抗菌药物原料约20万t，50%用于养殖业，其中60%以上用作饲料药物添加剂，平均1kg肉要使用抗菌药物987mg，远远高于欧盟国家平均每生产1kg肉要使用平均100mg抗菌药物的量[13]。

2.3 环境污染向食品迁移问题不容乐观

我国用全世界7%的耕地养活了22%的人口，同时用掉了世界上35%的化肥和20%的农药[14]。在工业污染尚未得到显著治理的情况下，农业非点源污染成为中国水污染的主要根源和空气污染的重要来源[15]。此外，调查显示，全國耕地土壤点位超标率高达19.4%，重金属等无机污染物超标点位数达到82.8%[16]。王晓波等[17]对某市售大米铬污染水平调查显示，铬检出率为100%，超标率为26.67%。

2.4 食品掺假、欺诈、虚假宣传、非法添加等主观故意违法严重

以次酒充当好酒，“劣币驱逐良币”的掺假欺诈现象严重。以保健品为代表的夸大宣传、非法声称、钓鱼式营销等现象造成极其不良的社会影响;最为恶劣的是食品中添加药品，例如在减肥产品中掺加西布曲明、酚酞等成分[18]，保健酒中掺加他达拉非成分[19]。这些危害因素的共同点是经济利益驱动下的主观故意违法，是未来食品安全问题防控的重点。

2.5 食品添加剂超标现象依然严重

食品添加剂中超范围、超限量、非法添加现象依然严重，2017年原国家食品药品监督管理总局抽检数据分析结果显示，此类不合格样品占全国抽样检测不合格样品总量的23.9%[11]，特别是粉条粉丝、面制品（餐饮食品）中铝超标问题尤其突出[11]。造成这些问题的主要原因是部分中小食品企业整体素质不高，为了延长食品保存期，强化感官特性，不顾法律法规要求，超限量、超范围的滥用食品添加剂。此外，消费者未能正确掌握食品添加剂相关知识，错把非法添加三聚氰胺认为是非法使用添加剂，以致达到“谈添色变”的程度。

2.6 辐照、核污染等物理污染呈现新的特点

有别于传统的食品污染，一些新的物理因素如辐照、核污染等危害值得引起关注。2016年“3.15”晚会曝光了跨境电商平台出售来自日本福岛核辐射污染区域麦片的问题。随着食品辐照保鲜技术的推广应用，其放射性危险问题成为人们关注的另一焦点。

2.7 转基因安全问题始终备受关注

以转基因技术为代表的新技术、新产品类风险备受关注。2016年农业农村部调研发现我国个别省份存在转基因作物非法偷种现象[20]。2017年欧盟RASFF对华通报[2]中有10例涉及转基因问题，其中9例涉及未经授权的转基因大米及其加工制品（米粉、粽子、粉条），1例涉及转基因番木瓜。转基因产品的规范化管理与民众知情权的保护始终备受关注。

2.8 新业态风险不容忽视

2016年中国互联网餐饮外卖市场规模已经达到了3 500多亿人民币，占全国餐饮业营业总额的10%[21];生鲜电商销量实现了翻倍增长，国内整体交易额约为913 亿元[22]。网络平台销售食品具有快速性、流动性、隐蔽性的特点，传统的监管手段难以适应，监管立法也表现出一定的滞后性，加大了网络食品的风险。

3 食品安全风险的根源分析

3.1 产业规模与食品安全保障的矛盾

产业规模与食品安全保障的矛盾主要表现为2个方面：一是我国食品产业多、小、散乱的现状短期内难以改变。我国获得许可证的食品生产和经营企业约1 300万家[23]，大中型企业所占比例约为3%，小微型企业和小作坊占全行业的80%以上，这也意味着我国食品安全风险源点多、面广。二是与外国相比，我国食品企业基础状况决定了其风险更为复杂。我国养猪户6 700万，500头以上规模的仅占38.4%;美国养猪户仅有7万，规模在500头以上的养殖户占96.6%;美国90%肉制品仅由4家大型肉类企业供应，而我国排名在前10位的企业所占份额不到20%[24];美国婴幼儿配方乳粉企业只有4家，我国婴幼儿配方乳粉企业110家[25]。

3.2 监管能力与食品安全保障的矛盾

监管能力与食品安全保障的矛盾体现在三个方面：一是人均监管任务艰巨。2017年统计数据显示，我国共有食品生产企业14.9万家、食品添加剂生产企业3 685家、食品经营企业许可证1 284.3万件[23]。全国县级以上食品监管人员约27万，平均每位监管人员监管近50家企业，任务十分艰巨。二是监管队伍的专业化水平有待提升。2015年底统计数据显示，全国县级以上监管行政机构中相关专业人员比例为26.8%，大学本科以上学历人员比例为62.5%[26]。基层食品检查的队伍主要以兼职为主，仅有个别省份建立了食品职业化检查员队伍，食品检查队伍的专业化水平难以保障;三是我国食品检查设备和手段落后，基层普遍存在检查设备、执法记录仪、检查车辆短缺的情况。

3.3 从业人员素质与食品安全保障的矛盾

安全的食品是生产出来的，从业人员素质起着直接、决定性作用，监管只能起到监督和辅助作用。一方面从业人员职业素质良莠不齐导致产品质量安全缺乏保障，成为引发食品药品安全事件的根源之一。我国食品工业和餐饮行业1 600万从业人员中，85%以上是受教育水平较低的进城务工人员[27];另一方面从业人员诚信意识缺失或不足，导致食品造假、滥用添加剂、非法制作以及虚假宣传食品安全问题频发。

4 建议和对策

4.1 增强企业主体责任

企业是市场主体，也是食品安全的责任主体，必须对自己生产经营的产品质量安全承担法律责任。发生食品安全事件，企业要在第一时间对公众做出解释，说明发生了什么，为什么会发生，准备采取哪些措施。同时要加强食品安全违法案件处罚力度，所有违法案件一律处罚到人。企业质量控制体系的每一个环节都应有责任人，如果没有明确责任人，就要由企业负责人、董事长、法定代表人承担法律责任。使得所有不合格产品、所有违法违规行为都有负责人。只有如此，才能真正起到警示作用，督促企业落实主体责任。

4.2 加快推动产业升级

加快推动企业转型升级，一是支持大型企业做优做强，鼓励企业兼并重组，培育具有国际竞争力的大型食品工业企业集团;引导中小型企业做优做精，鼓励小型企业采用先进技术和设备，提高产品质量，逐步形成大型骨干企业支撑力强、中小型企业特色鲜明的协调发展格局。二是鼓励企业采用HACCP体系的风险预防控制体系，建立以记录为核心的运行体系，实现对物料、过程、人员、消费等食品全产业链关键节点食品安全管理体系的优化。三是启动食品安全领域的企业和个人信用信息采集标准、评价分级等基础工作，建立食品企业和从业人员信用信息数据库，加快完成与人民银行征信系统的对接，让食品安全领域信用监管早见实效。

4.3 加快建立職业化检查员队伍

食品监管是一项专业性工作，不仅仅是单纯的行政管理工作，还涉及食品科学技术知识、法律专业知识等，其捍卫公共安全的职责要求其必须有一支专业化的队伍。当前市场综合监管模式下，更应优先保证食品监管职能在市场监管中的核心地位和资源比重。基层政府应该从食品安全地方政府负总责的政治高度看待食品安全监管工作，对市场监管下的食品安全监管工作予以更大的人力、财力和物力上的支持，充分保障食品安全监管相关职能部门的设置和编制配备，确保编制、人、财、设备优先向人民群众关心的食品监管倾斜。同时国家层面应依据人口数量、产业状况、地理区域等指标科学设定食品监管资源的比重，并将相关指标予以刚性化、指标化，便于地方参考组建队伍，开展食品安全检查工作。

4.4 创新智慧监管方式

世界各国都面临着监管资源与监管任务量差距悬殊的难题。只有坚持风险分级监管，利用有限的监管资源实施“精准监管”，才能实现监管效能最大化。互联网时代、大数据时代的到来为监管提供了创新监管的思路，推进“大数据+监管”，强化对各类数据的分析研判，运用大数据分析增强风险防范的靶向性，提升监管的精准性;运用互联网、物联网、大数据、云计算等新型技术成果，实现“机器换人”“机器助人”，提高监管效率;运用“互联网+食品安全”提高监管的透明度，保障和改善民生，构建“严管”加“巧管”的监管新局面。

4.5 加强企业从业人员的职业化教育

提升从业人员职业化素质是一项系统工程，应加强国家顶层设计，不仅仅是在食品安全法中规定培训时间，也建议明确食品从业人员的职业标准资质要求。应注重对企业负责人进行强制培训，不少食品安全事故往往是企业负责人对食品安全相关法律、法规、标准等了解甚少，对违法后果的严重性和可能承担的法律责任认识不够，唯利是图，添加非食用物质、滥用添加剂等手段违法生产食品，造成极大危害;对关键岗位从业人员如质量安全管理员、企业内审员、研发人员、实验室检测人员等提出培训标准和要求，并建立培训记录;要加强企业从业人员指导手册的开发和使用，提高监管人员和企业在监管信息和要求方向的对称性，提高监管效率。

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Abstract：The article analyzed the characteristics of China's food safety risks，and explained the deep-rooted causes of food safety risks from the perspectives of enterprises，regulators and practitioners.Based on this，we proposed suggestions for supervision decision，including strengthening the main responsibilities of enterprises，accelerating the promotion of industrial upgrading，accelerating the establishment of professional inspector team，innovating smart supervision methods，and strengthening the professional education of employees in the enterprise.

Keywords：food safety;situation;risk

（责任编辑 唐建敏）