脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接中的生态环境关切

胡钰 付饶 金书秦

内容提要：现阶段，我国正处于乡村振兴与脱贫攻坚叠加推进、历史交汇的时期，生态环境保护在两项战略中均发挥着重要作用。生态扶贫和生态振兴具有内在一致性，均是在“两山理论”的指导下，通过合理可持续地利用生态资源发展生态产业，将“绿水青山”变成“金山银山”的现实表现。但是在目标、侧重、总体要求三个层面存在着不同。在脱贫攻坚阶段，生态扶贫通过公益岗位设置、人居环境整治、生态产业发展等取得了积极进展，为生态振兴提供了良好的基础与有效经验，但是仍然存在体制机制衔接不畅、资金投入短缺、生态产业发展升级困难等问题。为此，应着力在生态规划引领、资金投入多级打通、产业多元发展等方面精准发力，推动乡村振兴与脱贫攻坚的有机衔接。

关键词：脱贫攻坚;乡村振兴;生态环境保护

中图分类号：F328    文献标识码：A    文章编号：1003-7543（2019）10-0141-08

党的十八大以来，中央把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容。“綠水青山就是金山银山”的绿色发展理念，指明了实现发展和保护协同共生的新路径[1]，更是为我国农村地区的发展提出了时代要求，生态环境保护成为开展“三农”工作的重要关切。当前，脱贫攻坚已经进入决胜期，到2020年全国所有贫困县都要脱贫摘帽，实现全面建成小康目标进入乡村振兴轨道。生态扶贫作为精准扶贫策略的重要组成部分，将生态建设与保护和扶贫开发有机结合起来，实现脱贫攻坚与生态文明建设“双赢”，是当前贫困地区实施力度最大、涉及面最广的发展项目[2]。2018年中央“一号文件”明确将乡村振兴作为新时代“三农”工作的总抓手，并将生态宜居、生态振兴列为五个总要求以及五个中心任务之一。当前，我国正处于乡村振兴与脱贫攻坚叠加推进、历史交汇的时期，实施乡村振兴战略是一项长期的艰巨任务，如何建立脱贫攻坚与乡村振兴长短结合、标本兼治的统筹衔接机制，既是国家生态文明建设的关切，又是“三农”研究的热点[3]。生态扶贫兼顾脱贫攻坚、污染防治两大攻坚战，厘清生态扶贫与生态振兴的关系及其衔接问题十分必要。

随着脱贫攻坚工作的深入开展，以及乡村振兴有效途径的不断提出，学术界就生态环境保护在二者中的作用进行了热烈讨论。一是关于生态环境与贫困之间关系的研究。主要分为两个方向：方向一是基于“贫困陷阱”与“环境库兹涅茨曲线”影响的致贫理论研究，方向二是基于现有生态扶贫手段下扶贫效果与生态环境保护协同发展效益的研究[4]。生态保护和脱贫攻坚都对政府有高度的依赖性，二者的结合具有一定的脆弱性和风险性，发展方向偏失、方法失当都可能会走向成本高、效益低的困境[5]。以生态环境可承载为考量的减贫模式可以有效避免“环境库兹涅茨曲线”的发生[6]。有效的生态减贫手段主要包括生态补偿、易地搬迁、绿色产业开发三方面[7-8]，其中，生态补偿是基于环境服务付费的理念，使贫困人口成为环境服务的提供者，通过机制设计使生态目标和减贫目标产生相互协同的正向效应[9];绿色产业开发关键在于生态资本投资机制的实现[10]，可以从产业融合和利益联结机制两个视角考察绿色产业的发展模式[11]。也有学者提出为了更符合我国贫困地区的实际状况，应将生存环境纳入贫困退出指标体系中[12]。二是关于农村生态治理与乡村振兴战略协同推进关系的研究。研究主要集中在生态振兴的必要性以及具体实现途径的框架设计等方面。当前乡村存在着生态破坏、环境污染、疾病增多和村庄衰减等问题[13]，农业发展也面临着产品质量市场需求提升以及生产资源紧缩的多重压力[14]。以生态文明理念助推乡村振兴是乡村发展应遵循的基本行动指南[15]，其中要顺应自然发展规律、维护农民根本需求、强化法治思维[16]。农村生态治理现代化转型的关键在于突破农村生态治理在价值理念、治理制度等方面存在的系统困境，培育绿色发展和乡村生态文化，提升农村生态治理能力[17]。

综上，当前学术界对生态环境保护在扶贫攻坚与乡村振兴二者有机衔接的内在关系、可行性、所存在的问题及其衔接路径等方面尚缺乏系统而深入的研究，而对这些问题的深入研究恰是落实生态文明建设与促进“三农”发展的关键。据此，本文在河北、黑龙江、甘肃、四川、云南等省贫困及深度贫困地区调研的基础上，系统分析生态扶贫与生态振兴衔接过程中存在的问题，进而提出二者有机衔接的路径。

一、生态环境保护与脱贫攻坚、乡村振兴的关系

长期以来，我国经济发展对生态环境表现出较强的依赖性，生态环境保护难以与经济发展实现有机协同。在决胜全面建成小康社会之际，要同时打赢精准脱贫与污染防治两大攻坚战，必须转变发展方式，协同推进生态环境保护与经济发展，其中存在着三个层面的理论关系。

（一）生态环境保护是当前重要的治贫之举

我国贫困地区多位于重点生态功能区、生态环境脆弱区，限制开发或者资源匮乏是造成这些地方贫困的重要原因[18]。贫困地区生态环境破坏的直接受害者就是当地农民，从环境外部性来讲，除产业经济的落后外，还有因此产生的卫生费用增加、健康损失、审美损失等。从公平视角来看，经济发展过程中产生的污染负担往往还会不成比例地落到弱势群体身上，癌症村现象就是这一问题的集中体现[19]。因此，对这些区域予以有效的生态环境保护，是改善其贫困状况的重要举措。

在实践层面，生态扶贫的主要途径有重大生态工程建设、生态补偿、发展生态产业等，其中重大生态工程建设的扶贫范围最广。贫困地区通过设立岗位吸纳贫困人口参与到风沙治理、天然林保护、退耕还林还草等生态工程建设或者管护工作，采用以工代赈的形式，除了使扶贫对象获得工资性收入和健康福利外，还提升了贫困地区生态系统服务功能，以及由此衍生的环境升值[20]，有助于获得更加长远的经济增收。

（二）生态环境保护是长远振兴之策

乡村振兴战略提出要建设生活环境整洁优美、生态系统稳定健康、人与自然和谐共生的美丽乡村，这些目标的实现都基于生态环境的保护与改善。农村生态环境改善的直接受益者就是当地农民，是最有效的振兴。良好的生态环境既是乡村振兴的目标要求，又是乡村振兴的支撑点，伴随着环境的改善，乡村将会发挥出巨大的振兴潜力。以欧洲发达国家为例，随着农产品产量由不足转向过剩，人们已经认识到单靠农业并不能确保乡村的长期吸引力，需要将农村发展的重心放到生态环境保护中来。我国农村占国土面积94%以上，2018年农业在总国内生产总值的比重已经降到7.2%，未来，在良好生态环境质量的基础上发挥农业农村多功能的价值潜力远大于农产品本身。生态环境保护实现的目标不仅仅是生态振兴，而且包括以优美的生态吸引产业投资，以宜居的生态优势留住人才，以改善的环境提高农民的康养水平和幸福感，为产业、人才、文化多方面振兴提供和谐共生、良性循环的发展基石，是实现乡村振兴的充分必要条件。

（三）生态扶贫和生态振兴衔接的内在关系

生态扶贫和生态振兴具有内在一致性，均是通过合理可持续的利用生态资源发展生态产业，将“绿水青山”变成“金山银山”的现实表现。生态扶贫和生态振兴是针对相同问题在两个阶段采取的不同策略，前者重心是扶贫，后者重心是生态。生态扶贫任务完成后，应该将工作重点无缝衔接到生态振兴中来。

总体上，生态振兴是生态扶贫的升级版，但是两者仍然存在如下差异：一是目标不同。生态扶贫目标在于通过吸纳贫困人口参与生态保护等工程来提升收入水平，生态振兴目标在于通过坚持尊重自然、顺应自然、保护自然推动生产生活方式转变。二是侧重点不同。生态振兴侧重顶层设计、整体规划，生态扶贫侧重具体对待、微观施策。三是总体要求不同。《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》要求，2020年稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，农村贫困人口义务教育、基本医疗、住房安全有保障。生态扶贫是达到“两不愁、三保障”的手段之一，对于生态环境改善没有明确任务要求。乡村振兴中明确要求生态宜居，对农业绿色发展、治理农业环境污染问题、改善人居环境等方面提出了明确的要求。四是时效性不同。生态环境保护本就是打基础、惠长远的长期系统工程，经济效益不会即时显现。而脱贫攻坚任务对于脱贫效果及脱贫时间要求迫切，生态扶贫的脱贫力度在脱贫攻坚整体效益中所占比重不高，乡村振兴的目标是为实现第二个百年目标打基础，则给予了生态振兴充分的发展空间和历史耐心。

二、生态扶贫与生态振兴衔接的实践基础

生态扶贫和生态振兴有机衔接，实际上是要解决短期扶贫与长期发展的问题。各地在进行生态扶贫的过程中为生态振兴作了一定铺垫，在目前的生态扶贫体系中，依托生态建设工程和生态产品直接利用价值，已经构建一定的生态产业和生态服务消费市场，为生态振兴奠定了良好的基础。

（一）设置生态公益岗位，添绿增收两不误

2015年11月召开的中央扶贫工作会议提出，按照贫困地区和贫困人口的具体情况，实施“五个一批”工程，其中要求生态补偿脱贫一批，加大贫困地区生态保护修复力度，增加重点生态功能区转移支付，扩大政策实施范围，让有劳动能力的贫困人口就地转成护林员等生态保护人员。围绕这一要求，许多贫困地区设置了生态公益管护岗位，不仅有效带动了大量贫困人口增收，而且让扶贫对象实现了自身劳动价值，减少了“等靠要”的依赖心理。2018年，全国共落实生态护林员资金35亿元，选聘建档立卡贫困人口生态护林员50多萬名，精准带动180万贫困人口稳定增收和脱贫。

在生态护林员岗位扶贫思路的扩展下，一些地方丰富了生态公益岗位类型，结合人居环境整治、高标准农田建设等项目，设置了包括农村公路养护、垃圾收集、厕所保洁员、村级环境监管、土地整治等职能的农村生态环境保护公益岗位。如黑龙江省富裕县聘用贫困妇女从事林场的巡查和看护工作，为每人发放每年3000元的劳务报酬;设置以村环卫保洁、高标准基本农田建设为主要职能的公益岗位，为有劳动力的贫困户提供就业机会，在土地得到综合整治的同时，村容村貌也随之悄然改变，贫困村变成了美丽新农村。

（二）以人居环境整治为抓手，提升“生态宜居”获得感

改善农村人居环境事关广大农民根本福祉，是实施乡村振兴战略的一场硬仗。2018年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《农村人居环境整治三年行动方案》，对农村生活垃圾、污水、厕所粪污治理，提升村容村貌等农村基础设施建设作了部署。贫困地区作为农村基础设施建设的短板，理应成为各地推进人居环境整治的主战场。

不同贫困地区针对自身短板对症下药，在农村人居环境建设方面取得显著成效，为建设生态宜居的美丽乡村打下了良好基础。深度贫困地区甘肃省东乡县2018年财政专项扶贫资金投入达5.6亿元，其中25.6%用于贫困村环境综合整治、厕所改造、安全饮水等基础设施建设。黑龙江省依安县投入7434.8万元，统筹实施农村饮水安全工程166处，实现农村人口自来水工程全覆盖。黑龙江省富裕县坚持“经济适用、百姓接受”原则，探索10种示范改造模式，逐步普及室内室外、冬夏两用改厕模式，让贫困户用上了干净卫生、无味环保的厕所。

（三）用好生态资源，负担变产业

生态扶贫将生态保护与扶贫开发融合起来，推动生态资源向资产与资金的有序转化。生态扶贫以保护和改善贫困地区生态环境为出发点，以提供生态服务产品为归宿。只有将生态与产业融合起来，实现市场化生态扶贫，才能使农村长期沉淀的自然资源实现价值增值。无论在理论继承还是实践借鉴层面，发展生态产业都是从生态扶贫到生态振兴的重要路径。

我国贫困地区和生态脆弱地区存在较强的地域耦合性，大多处于江河上游、湖库水系源头、农牧交错地带，生态地位极为重要，生态系统又十分脆弱[18]。一方面，这些地区总体上自然资源贫乏，另一方面，这些地区往往拥有当地特色的资源。例如黑龙江富裕县地处乌裕尔河下游，部分地区属于扎龙国家自然保护区，布满了丰富的芦苇湿地。为了防止枯萎的芦苇影响环境，到了冬天需要进行芦苇收割工作，不仅耗费大量的人工成本，而且产生了大量的废弃芦苇需要处理。富裕县探索将资源变产业，发展芦苇制作苇帘的生态产业，政府使用扶贫资金统一为贫困户购置小型机器制作苇帘，远销日本和韩国，带动了贫困户劳动就业，增加了生态产业的产值。

（四）做好“小农”大文章，实现适度规模种养循环

2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》，就提升小农户发展现代农业能力、夯实实施乡村振兴战略基础提出明确要求。我国一些贫困地区地处丘陵山区，地块零散，无法实现集中连片规模经营，只能以小农户家庭经营的方式发展经济。针对这些贫困地区，通过加强对小农户的扶持政策和社会化服务，以特色生态农产品为主打，也能走上一条生态脱贫致富的道路。

“小农”在生态扶贫中具有较大的优势，起步简单、普惠性强，同时避免了因规模化生产而产生的污染集中过载的问题。例如深度贫困地区甘肃省临夏州，地处黄土高原丘陵地带，农户的承包耕地分散且面积小。为了提高当地贫困户的收入，临夏州立足当地资源禀赋条件和养殖传统，发展农户草食畜牧养殖与粮改饲，实现种养结合，一并解决了贫困户的收入问题、秸秆问题、粪便污染问题。一方面，鼓励贫困户提升养殖规模，对达到20只基础母羊或5头牛的贫困户提供扶持与奖励;另一方面，大力推广粮改饲，为养牛羊提供饲料基础。当地户均0.27～0.33公顷地的全株玉米在供应饲草料的同时还起到了消纳牲畜粪便的作用，实现了秸秆综合利用，其他地区反映强烈的秸秆禁烧问题在临夏州几乎没有任何压力。

三、乡村振兴背景下脱贫可能凸显的生态环境问题

生态扶贫作为精准扶贫策略的重要组成部分，为决战脱贫攻坚作出了应有的贡献，但是仍面临着资金和制度上的限制。同时，贫困地区一定程度上还存在产业发展“一拥而上”和环境保护“一刀切”并存的现象，进入乡村振兴阶段后，这些问题需要逐个击破。

（一）农业农村发展中的环保投入资金短缺

一是农业污染排放大，投入少。根据全国环境统计公报数据，2015年农业源COD排放量达1068.6万吨，氨氮排放量达72.6万吨，分别占总排放量的48.1%和31.6%。在农业面源污染排放占据“半壁江山”的情况下，其投入却很少。2008～2016年，中央财政累计投入农村环保专项资金（节能减排资金）375亿元。与工业企业相比，农村从财政渠道得到的污染治理和环境管理能力建设资金较为有限。在政策支持、资金投入、能力建设等方面，农业面源污染治理都远远滞后于工业和城镇的环境保护。

二是农村人居环境底子薄，欠賬多。农村基础设施建设水平低是农村相较于城市发展的重要短板，而其中农村污水和垃圾处理，以及“厕改”更是基础设施建设中的突出短板。第三次全国农业普查结果显示，2016年末，我国农村地区垃圾集中处理或部分集中处理的村比例为73.9%，中部、西部以及东北地区的比例分别为69.7%、60.3%、53.1%;生活污水集中处理的村比例为17.4%，大部分农村在完成道路硬化建设后，需要再砸开路面进行生活污水管网建设，具有很大难度，并且缺乏管网疏通维护的长效机制。在“厕改”方面，完成或部分完成改厕的村占比超过50%，并且在北方多地调研中有人反映，由于水资源缺少、管网建设滞后、冬季气温严寒，改水冲厕存在一定技术限制，实用性有待提高。

（二）生态增收力度不明显

一是生态扶贫手段单一。当前的生态扶贫主要途径集中于生态工程建设、生态公益岗位的工资性收入。从2018年国家发展和改革委员会等六部门共同制定的《生态扶贫工作方案》来看，其中关于生态工程建设、生态管护岗位有较明确的路线图和目标要求，列出了包括退耕还林还草工程、天然林资源保护工程、“三北”防护林体系建设工程等11项具体任务措施，但针对生态产业发展的路径和抓手缺少明确指导，只提出了发展生态旅游业、特色林产业、特色种养业三条引导性发展方向。

二是生态公益岗位设置及管理机制不完善。虽然目前针对建档立卡贫困人口设置的生态管护岗位类型日益丰富，但是总体来看，目前各类生态公益岗位以生态护林员和草原管护员为主，其他生态公益岗位设置缺少较为细致的实施方案，各地岗位数量、岗位性质、工资标准、资金来源不一，部分环保公益岗位选聘较为随意，各类环境公益岗位的管护边界也存在交叉重叠、不清晰的问题。除生态护林公益岗位外，其他相关生态公益岗位资金来源多由地方根据自身情况筹措，缺乏稳定的资金来源，一些农村环境公益岗位由村集体自行解决，这影响了生态公益岗位设置的稳定性和预期效果。目前一些地区的公益岗位设置是为了脱贫临时加设的纯粹脱贫岗位，与生态环境保护工作的长期需求结合不够，缺乏长效机制。部分地区对于人员的管理缺乏动态调整机制，对于已经脱贫家庭或不再符合生态公益岗位条件管护员的退出机制、新的有意愿且符合条件的贫困户的进入机制还有待调整优化。

三是生态产业发展见效慢。生态产业可将生态环境优势转化为生态农业、生态工业、生态旅游等生态经济的优势，实现绿色高效的经济效益。培育生态优势需要统筹推进山水林田湖草治理，尊重自然规律。在一些地区，尤其是贫困地区，短时间内难以发挥生态优势。在脱贫攻坚的任务要求和乡村振兴的考核压力下，要守住生态保育的决心，抵抗资源消耗型产业带来的利益诱惑，需要有高度的红线意识和持久的发展耐心。

（三）部分地区生产发展缺失生态考量

一是脱贫攻坚中存在环保让路的现象。国家关于扶贫开发工作中的生态环境保护，只提出了“坚持保护生态，实现绿色发展”等原则性要求，没有明确实施要求，没有考核量化。全国生态文明建设中也没有对贫困地区进行专门指导，导致在一定程度上会出现“越落后，改革越慢;改革越慢，就越落后”的情况[21]。扶贫开发实施重点以及考核主要集中在基础设施建设、贫困人口危房改造以及贫困群体增加收入等方面，以致没能有效地对生态环境进行保护。例如，在易地搬迁实施过程中，规划内容主要涵盖搬迁数量、完成时间等，对空间布局没有很好地规划，由此导致搬迁安置之后道路等基础设施建设成本的增加，以及可能对生态资源环境造成的破坏。在地方调研中，我们发现一些贫困地区仍存在“重产业、轻环保”的路径依赖，特别是畜牧业大干快上，相关粪污处理设备却未见建设，环保让路的情况确有发生。

二是局部贫困地区资源环境已经超载。贫困地区人口和经济社会发展的资源环境支撑条件欠佳，区域资源环境承载能力较弱，但是在脱贫攻坚倒计时的压力下，一些地区以超常规的手段提高贫困地区人民收入，没有进行区域环境承载考量。例如，根据资源环境承载测算，西部某地区属于受资源环境综合约束的贫困地区[18]，地方政府却通过大力引进超大型畜禽养殖场发展畜牧产业来提高农户收入。参考相关畜禽污染土地承载力测算方法及承载力分类依据[22]，计算发现该地区养殖畜禽粪便污染风险已接近临界值，局部地区风险值已明显超载。这些扶贫手段在脱贫攻坚阶段能够达到很好的脱贫效果，但是不排除到了乡村振兴阶段，积累的环境隐患爆发出来。

三是缺乏协调机制，生态部门作用难以充分发挥。生态环境保护本身就是交叉的领域，因而无论是生态扶贫还是生态振兴，都包含着多元的协调体系，绝不是单个部门的事。例如人居环境整治，涉及农业农村、生态环境、住建、交通、水利等部门;生态公益岗涉及林业、人社、水利等部门;生态产业的发展更是涉及多个部门与环节。在地方组织保障方面，虽然建立了脱贫攻坚、乡村振兴领导小组进行协调，但是大多基于发展方向进行部门划分，加剧了组织协调的困境。

（四）生态环境保护政策基层执行存在难度

无论是脱贫攻坚，还是乡村振兴阶段，生态环境保护既是底线，又是发展机遇，环境保护政策的执行成色决定了两大战略衔接中的生态力量。在调研中我们发现，由于基层队伍薄弱、技术缺乏、制度缺陷等，一些环境保护政策在基层实施过程中产生了“一刀切”的过度执行现象，“以禁代治”的懒政行为，以及“发展让路”的监管无力。一些地方在划定禁养区过程中，不论养殖规模，均采取禁养、关闭和拆除的办法，搞“无猪区”“无鸡区”;一些地区在执行秸秆禁烧监管中，没有给农民提供秸秆有效处理的办法，只是一味禁止燃烧，还有的地区为了加大秸秆禁烧执法，在各村都安装了秸秆禁烧红外监控系统，村民烧掉院子里的沉积落叶也会触发红外报警，而一旦发生报警就对农户进行处罚。这种只堵不疏的行为，将农民的利益和生态环境对立起来，削弱了农民对于环境保护的支持度，加剧了基层干群矛盾。

四、生态扶贫与生态振兴的衔接路径

在农村生态保护和建设方面，如果说脱贫攻坚阶段的关键是扶贫，那么脱贫后的重点则应该是生态。随着国家生态环保制度的不断深化，村镇发展要素资源的瓶颈制约已日趋强化，推动贫困地区由脱贫攻坚向乡村振兴转变，生态保护将发挥重要作用。用好脱贫攻坚阶段积累的生态扶贫经验和实效，避免乡村振兴阶段可能出现的生态隐患，應从四个方面着力。

（一）做好衔接中的“三个转变”

一是在工作对象上从关注人向关注生态环境要素转变。生态扶贫主要是为贫困户创造收入来源，根本目标是增收，在发力点上，主要是基于已有的生态保护工作，在原有岗位设置上更多吸收贫困人口。二是在目标导向上从生态环境治理向发展生态产业转变，生态振兴主要着眼于保护和优化生态环境要素，实现产业生态化、生态产业化，为广大城乡居民创造生态宜居的生产生活和休闲环境。三是从工作范围和对象上由点到面的转变，范围上要包括水电路气房厕、山水林田湖草，对象上从精准到普惠。在扶贫攻坚阶段，水、电、路等基础设施已经建设得相对完备，尤其是贫困村，许多已经超过非贫困村。乡村振兴阶段这类基础设施建设的重点应放在补齐原来非贫困村的短板，并进一步向农村人居环境的各个要素延伸。

（二）实现资金投入的“三个打通”

一是城乡打通。农村人居环境相关的污水处理、生活垃圾、饮用水安全等属于公共事业管理范畴。治理农村人居环境有较强的公益性，大多数的治理项目缺乏经济效益，这也使得追求经济效益的社会资本缺乏进入的动力。对于环境公共物品的提供，应该发挥政府的资金引导作用，或设立人居环境治理补助基金，形成以政府为主导并引入社会资本的稳定融资渠道，吸引社会资本从城市向乡村转移。二是工农打通。乡村生态振兴不仅需要生态环境建设，而且需要生态环境维护，可以在生态公益岗位基础上，优化管理制度和资金投入，继续采用“以工代赈”的形式，提供工作岗位，确保乡村环境保护的稳定发展。三是贫困和非贫困打通。脱贫攻坚阶段“三农”资金整合多用于贫困村，很多贫困村的基础设施建设已经优于非贫困村，到了乡村振兴阶段，资金投入应该对贫困村和非贫困村无差别对待，推动乡村全面振兴。

（三）构建生态环境保护优先的制度保障

一是规划必须考虑生态环保因素。乡村振兴战略要求规划先行，各地在规划制定中一定要强化生态环境的综合设计，依据区域功能定位、资源承载力、生态容量、产业结构和空间格局的约束，制定实施产业准入负面清单制度，提出产业发展条件与底线约束。重大产业发展、产业转移需要充分做好环境影响评价，确保严格按照区域功能定位谋划发展，保证区域自然生态空间的整体保护，提升生态功能和服务价值。

二是建立组织协调机制。生态环境保护工作具有交叉性，完成生态脱贫、实现乡村生态振兴，需要凝聚多部门合力。在建立脱贫攻坚、乡村振兴组织协调的任务分工中，要对生态建设进行统一协调指挥，以绿色发展为目标，共同谋划，降低沟通成本，提高工作效率。三是完善监督监管机制。生态优先需要落到实处，在经济发展中，低环保的项目往往更具有短期高效益的诱惑，落实环保决策涉及多领域、多环节，需要有强力的监督监管，既要杜绝环保让路的现象，又要避免环保过度的“一刀切”行为。坚持生态优先绿色发展，严格工作程序，明确监督环节，确保生态环境保护工作的“一票否决权”，使工作制度化、规范化，接受社会和舆论监督。

（四）形成多方参与的绿色发展格局

无论是生态扶贫还是生态振兴，仅靠政府进行公益性补贴是不行的，还需要鼓励引导社会各界参与，大力发展生态产业，推动绿色发展。一是强化顶层设计，找准发力点。集中政府力量专项推动，探索因地制宜的生态发展模式，用好庞大的农业资源，例如特色农产品，秸秆、养殖粪便的资源化利用等，培育品质优良、特色鲜明的区域公用绿色品牌。二是吸引带动社会资本发展生态产业。结合区域生态优势，建立生态产业发展基金，通过财政资金补贴、政策优惠、完善公共服务等多种途径，积极引导企业参与到生态产业中来，支持优质产品跨越式发展，不断拓展延伸生态产业链，让生态建设成为农产品市场高端发展的不竭动力源。三是广泛宣传，发挥群众主体作用。无论是脱贫还是振兴，农民都是发展的主体，要广泛开展政策宣传，让农民了解到绿色发展的重要意义、参与方式等，让广大群众树立起生态环境保护就是治贫之举、振兴之策，保护好生态环境就像保护好自己的眼睛，从而营造浓厚的农村生态环境保护氛围。

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（责任编辑：罗重谱）