长三角区域交通高质量一体化发展水平评估

熊娜 郑军 汪发元

内容提要：加速推进交通高质量一体化是长三角区域高质量一体化发展的重要组成部分和必要之路。现阶段，长三角区域以高速公路、高速铁路和航空为基础的综合立体骨干交通网基本形成，然而，也面临交通设施不均衡、区域交通网络缺乏协同性、交通服务体系不健全、综合协调机制不完善、省际间存在障碍壁垒等困境。因此，推动长三角区域交通高质量一体化发展，需要进一步扩大交通投资规模，提升交通协同能力，健全交通服务体系，完善交通体制机制，加大政策扶持力度。

關键词：长三角区域一体化;交通发展;高质量发展

中图分类号：F061.5    文献标识码：A    文章编号：1003-7543（2019）07-0141-09

2018年11月，习近平主席在出席首届中国国际博览会开幕式时指出，“将支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略”。这既为推进新时代长三角区域更高质量一体化发展指明了方向，又对长三角交通一体化发展提出了更高的要求。长三角区域三省一市地域面积达35.9万平方公里，常住人口达到2.2亿，城镇化率超过60%，经济总量占全国的近1/4，外贸进出口额占全国的1/3，已经形成多中心巨型城市空间结构[1]，是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸引外来人口最多的区域[2]，跻身国际公认的六大世界级城市群，在全球经济社会发展中占有重要战略地位。

交通一体化可以缩短城市间的时空距离，再造区位发展优势，是区域发展一体化的显著标志、重要先导和必要支撑。世界级城市群一体化的发展经验证明，城市群综合交通运输体系是决定和影响城市群成长和区域融合的关键因素之一[3]。加快建设枢纽型、功能性、网络化的现代综合交通运输体系[4]，是长三角区域一体化的内在要求，也是长三角区域经济高质量发展的必由之路。

一、长三角区域交通高质量一体化发展水平评估

现阶段，长三角区域高速公路、铁路、航空、航运、城市轨道交通和公共汽车等领域初步实现互联互通。高速公路网、高等级国道省道陆路干线网络基本成型，高铁网络在全国最为密集和完善，以上海、南京、杭州、合肥为中心城市的1小时交通圈初现雏形，2小时交通圈覆盖城市达到24个，交通圈重合交集，圈层化特征明显[5]。在上海浦东机场和虹桥机场、南京和杭州国际机场的支撑下，形成了国际航空网络主枢纽、国内航空网络主枢纽、区域航空枢纽等综合立体航空网。沿海沿江港口正在形成分工合理、协同发展的现代化港口群。2017年，长三角区域旅客运输量32.56亿人次，货物运输量97.68亿吨，旅客运输周转量6082.12亿人公里，货物运输周转量56 305.00亿吨公里。

（一）道路交通网一体化状况

长三角区域加快贯通断头路，上海与江苏对接京沪高速、沪渝高速，沪宜公路、曹安公路、沪青平公路等国、省、县、乡道路24条，与浙江对接沈海、沪昆、申嘉湖等高速公路15条。安徽与江苏对接宁宣杭高速公路和溧广高速公路，与浙江对接宁宣杭高速公路，与上海对接沪汉高速公路，加密皖北、合肥都市圈、皖南等区域高速公路网络。截至2017年底，长三角区域公路建设总里程达49.51万公里，通车高速公路25条，以上海为起点和经过长三角区域的国家高速公路13条，高速公路里程14.34万公里，等级公路建设里程48.91万公里，公路密度远远高于欧美国家水平。其中，一级公路建设里程2.57万公里，二级公路建设里程4.78万公里，等外公路建设里程0.61万公里。货运量达到601 049万吨，客运量达到245 450万人（见表1）。

在综合客运枢纽、物流陆路港、物流公路港、过江通道以及绕城高速等节点设施的联通下，长三角区域形成了区域主通道、城际交通走廊、对外辐射线三个层次道路网框架。通过沈阳-海口、上海-西安、上海-成都、上海-重庆、上海-昆明、杭州-瑞丽等国家高速公路，对外形成了辐射华北、西北、长江沿线、西南、华南等地区的五大通道，对内形成了连云港-徐州、上海-南京、宁波-杭州、温州-金华四条横向通道，连云港-上海-宁波-温州、新沂-淮阴-苏州-绍兴-温州、徐州-南京-杭州-金华三条纵向通道及上海-徐州、上海-杭州两条放射通道（见表2）。

（二）铁路运输网一体化状况

长三角区域形成了以上海、南京、杭州和合肥区域中心城市为轴心，向中部、南部、西南部、北部辐射的铁路网络，营业里程10 560公里。截至2018年底，长三角区域先后有合宁、合武、甬台温、温福、京沪、沪宁、沪杭、合蚌、宁杭、宁安、杭甬、杭长、合福、郑徐、金丽温、衢九、沪昆、合福、郑徐、宁安等20条高铁建成通车，在建9条、规划16条，34个地级以上城市开通高铁，高铁营运里程4171公里，铁路密度4.6公里/百平方公里，日均发送旅客172万人次，形成了全国最为密集完善的高铁网，实现上海、南京、杭州、合肥等核心城市1小时通勤。

动车组开行公交化，以上海、南京、杭州、合肥四大交通站为始发站经沪宁、宁杭、宁安城际铁路和沪杭甬客运专线组建新型快速客运网，大大缩短了各大中心城市的时空距离，与珠三角和京津冀、北部湾城市群互联互通，形成快速便捷“交通通道”[6]。京沪、沪昆、沪汉蓉、沿海和南北等五大铁路通道将长三角区域与北京、上海、广东、福建、云南、贵州、广西、湖南、浙江、江苏、安徽、江西连为一体，编制旅客列车运行线1007对，实现1000公里内5小时到达，2000公里内8小时到达，扩大“同城化”效应。配属“复兴号”动车组，打造“沪汉蓉”东西向快速大通道。开通长三角区域经停阿拉山口境、霍尔果斯境、满洲里境、二连境、凭祥等口岸到达中欧中亚的班列15条，联结欧洲8个国家15个城市和中亚9个国家19个城市，覆盖苏州、义乌、合肥、南京、连云港、上海等12个主要城市的15个装车站，在“一带一路”倡议共建中扮演“钢铁驼队”[7]。

（三）港口集群一体化状况

长三角港口群处于“一带一路”和长江经济带的交汇地带，以及南北干线和长江干线的交叉点，沿海港口19个，内河港口10个。以上海港、舟山港为龙头，以8个主要沿海港口、26个内河规模以上港口为支撑，统筹整合港口资源，形成了南京港、镇江港、张家港、南通港四大枢纽港和以上海、杭州、南京为主的大型远洋运输集散港口。上海港为国际航运中心，舟山港为南翼副中心，南京港为江海联运中转枢纽，苏州港为上海集裝箱主枢纽。内河航道通航里程超过4.2万公里，约占全国内河航道通航总里程的1/3。Ⅰ- Ⅳ级航道通航里程超过6000公里，等外航道通航里程约2.2万公里。2017年长三角区域水路货运达到34.28亿吨，水路货运周转量达到44 263亿吨公里，港口货物吞吐量达到45.14亿吨，港口外贸货物吞吐量达到13.9亿吨，港口集装箱吞吐量达到8550.24万标准箱。

在“一带一路”倡议的推动下，长三角港口群对接长江黄金水道，打造内河高等级航道网，积极发展江海联运、江海直达和河海联运等多式联运，推进启运港退税、中转集拼、国际船舶登记等政策落地，全港海铁联运业务范围覆盖江西、安徽、陕西、甘肃、新疆等12个省份20余个城市[8]。加强“一带一路”沿线国家和地区航线航班的开发力度，航线直达中亚、东亚、东北亚、东南亚、中东、欧洲、非洲、地中海等36个国家的50个港口，成为内陆与国际贸易接轨的重要桥梁和枢纽（见表3）。

（四）航空网络一体化状况

长三角区域航空航线网络结构依托上海、南京、杭州、合肥四大枢纽19座机场，通航机场41座，形成了“沿江沿海环太湖”的“1+2+3+N”的层级结构。其中，上海浦东、上海虹桥、杭州萧山、南京禄口、宁波栎社、温州龙湾、合肥新桥7个吞吐量千万级机场组成大型综合航空枢纽机场，苏州无锡硕放机场、扬州泰州扬泰机场、南通机场、常州奔牛机场等组成中小型辐射机场。民航机场16座，其中上海2座，安徽3座，江苏6座，浙江5座[9]。每万平方公里机场密度0.9个，旅客吞吐量超过2.10亿人次。机场群中浦东机场、虹桥机场、杭州机场的网络覆盖范围与厚度地位显著。107家中外航空公司运营国际国内市场，连接东北亚、东南亚、北美与西欧等48个国家和地区的300个通航点（见表4）。

（五）城市公交一体化状况

长三角区域城市公共交通基本实现市内及其周边地区一体化。一是城市公共交通与其他类型的交通实现互联。各城市内公交巴士、地铁、综合客运枢纽、高铁站和机场及港口实现一体化连接，上海、南京、杭州和合肥核心城市与其下属县市实现了公共交通一体化。上海、南京和宁波三个城市轨道交通与机场实现无缝对接，以及二维码乘车互通。二是省际边界县市实现近距离公共交通及公交卡互通。上海与江苏南通和苏州、浙江嘉兴实现公交互联;安徽滁州与江苏南京实现公交直达互联;嘉兴嘉善和平湖公交卡实现与上海乘车信息互通;上海紫色公交卡可在苏浙20个县市公交系统刷卡乘车。上海机场连接线布局连接江苏太谷跨省地铁嘉闵线和苏州轨道对接线S1线，上海地铁11号线延伸到苏州昆山，实现长三角区域首个城市轨道交通跨市延伸服务。此外，上海、杭州、宁波、南京、温州、合肥6座城市地铁实现了二维码乘车互联互通（见表5，下页）。

（六）交通服务一体化状况

借力“互联网+”“炫科技”等，提高交通服务一体化水平，应用道路运输主动安全智能防控系统，搭建道路客运联网售票、车货匹配和运输行业平台以及综合交通运输聚合支付清算平台，强化网约车监管。创新零距离换乘模式，推动高铁、地铁、公交、公路、民航多种运输方式综合换乘服务。升级互联网售票系统，打造线上客服中心，推进高速公路运行管理信息交换共享。取消高速公路跨省、跨江大桥主线收费站，推进普通货运车辆异地检验检测，实现货车三检合一，取消4.5吨及以下普通货运从业资格证和车辆营运证，推动货运行业征信体系建设。从畅通受理渠道、简化办理流程、规范运输收费等方面改革铁路货运组织，取消计划申报、请求车、承认车等手续，清理从注册到装车各受理环节门槛，采用网上营业厅、拨打客服电话、利用“上铁95306”手机APP等渠道多元化货运方式，实现敞开受理、随到随办、随办随走，一次提报、全程服务。实施内河普通货船年检“通检通认”模式，完成内河船舶VITS船载终端安装，实现对船舶的在线监控和动态跟踪。与全球公共承运商开展战略合作，共享集装箱船舶动态数据。

（七）交通体制机制一体化状况

长三角区域加强交通体制机制协同创新，成立综合交通改革与发展领导小组办公室，组建轨道交通建设营运管理局和交通运输发展研究中心。推出《长三角一体化发展三年行动计划（2018～2020年）》，基本实现四地统一规划[10]。推进区域性法制建设和改革，签订《长三角区域治理货物运输车辆超限超载合作协议》《港口战略合作谅解备忘录》《关于共同推进长三角区域民航协同发展努力打造长三角世界级机场群合作协议》等，开展联合执法，促进沿江沿海港口的资本合作。筹划建立“21世纪海上丝绸之路”港航联盟，发起“21世纪海上丝绸之路”沿岸国家建立长期、稳定的港航发展合作机制倡议。创新投融资体制机制，构建航空网络协同管理体制，推动交通投融资平台一体化建设。构建多式联运协同机制、运输服务运营管理协调机制和空陆联动应急服务体系[11]，完善多式联运公共服务设施和对外集疏运通道。落实国家节能减排规定，共同打造绿色、低碳、环保的江海转运平台。推动海关通关一体化，以及特殊监管区域、保税监管场所出境环节通关一体化改革[12]。

二、长三角区域交通高质量一体化发展面临的困境

长三角区域已经初步形成区域交通综合骨干网络，但也存在一些不足之处，如系统运输能力趋于饱和，区域交通网络密度有待加强，服务能力有待提升等，与其他世界级城市群仍存在一定差距。究其原因，主要受交通建设不均衡、区域交通缺乏协同性、交通服务体系不健全、综合协调机制不完善、省级间存在障碍壁垒等瓶颈制约。

（一）交通设施建设不均衡，区域之间差异显著

区域间对道路交通的依赖度偏高，铁路数量明显不足。上海、南京、杭州、苏州等经济发达的核心城市之间交通建设比较完善、交通条件比较便利，有高铁、轻轨、地铁、有轨电车等;经济欠发达城市交通建设比较滞后、交通条件较为闭塞。省际之间断头路现象依然比较严重，城市间、行政区间的交通联系尚未实现高效通畅。城镇间以高等级道路为主，区域间次要等级公路和城市道路、支路网衔接不畅。铁路建设以上海、南京、杭州、合肥及其周边地区为主，苏北、皖北、皖南以及浙江境内沪昆线以南、以北地区建设滞后。东西向铁路运输能力不足，京沪、沪昆、京九、陇海、华东二通道等铁路能力利用率已接近或超过100%，极大地制约了区域之间和对外的货物运输。机场分布零散，除上海虹桥和浦东机场距离较近外，其他主要机场之间距离较远，均在100公里以上，合力不足，抑制客货运发展。每万平方公里建成机场约1座，远低于美国（5.3座）、法国（2.4座）、德国（2.2座）、日本（4.6座）的公共运输机场密度[13]。长江下游深水航道没有全线贯通，存在多处瓶颈，航道安全隐患突出。

（二）区域交通协同不紧密，网络衔接联通不畅

城市公共交通体系与区域主干网络的衔接不畅，各种交通方式整合性较差，降低了区域交通出行的整体效率和服务质量。城际铁路的布址、运行方式等以商务出行或旅游为主，远未达到日常通勤的要求。沪苏间商务、公务和通勤出行占沪苏铁路出行量的40%，每月往返4 次以上人群达40%。铁路、地铁等轨道交通企业各成体系，铁路企业与地方条块分割，缺乏协同的内在动力。轨道交通线网密度、轨道分担率与其他世界级城市圈存在较大差距，大容量轨道交通使用率较低。上海主干线铁路出行分担率从2010 年的45.3%上升至2017年的54.2%。2012～2016 年，京沪高铁上海至长三角沿线各市客流平均增长189%，沪宁城际高铁上海至长三角沿线各市客流量平均下降14%。

机场群与城市群匹配度不高，分工和市场定位差异化不明显。军民机场众多，飞行程序相互交织，航班密集，相互穿越，运行矛盾突出，整体功能和效率较低。区域内年旅客吞吐量超过千万的机场仅有4 个，其余大部分机场年旅客吞吐量不足200 万人。上海国际航线数超过300条，分别是杭州机场和南京机场的10 倍和15 倍。

陆海空联动、港口一体化等尚未形成合理的分工格局。集疏运网络不完善，集装箱海铁联运比例约为2%。核心港口货运和集装箱吞吐量增速放缓，区域分担率下降，货运集疏面临较大的压力。上海港、宁波舟山港等呈现“第三代港口”特征，其他港口仍以货物装卸、堆储为主。

（三）交通服务体系不健全，公共服务供给不足

在高速公路收费中，ETC尚未全面实现联网运行。在城市道路交通管理服务信息化方面，僅南京启用了城市智能云交通诱导服务系统，实现了道路引导信息和实时交通信息服务。在交通监管中，政府尚未建立对外统一的公共信息服务平台，执法机关各自为政，交通运输市场分割，导致监管标准和执法力度难以统一，地区保护现象较为严重。如网约车需逐城申请，网约车平台信息孤立，难以共享;高铁、航空、港口等对外沟通信息相互独立，客运和货运信息难以实现有效对接、互联互通，影响换乘和换运效率;交通违法、交通事故处理、加气站、车辆事故理赔、停车系统等仍遵循属地原则，驾驶员难以享受跨区域同一化标准服务。航运交易与信息、航运金融与保险、海事法律与仲裁、航运研究与咨询、航运教育与培训等航运服务发展缓慢。

（四）综合协调机制不完善，统筹规划进展缓慢

市场机制难以有效配置交通运输资源，专业化分工与协作程度较低。在交通运输体系规划中缺少统筹协调机制，互动合作机制、市场一体化共享机制、公共服务和社会治理协调机制、生态环境协同保护治理机制等协同性、包容性不足[14]。长江港口群因缺乏统筹规划，导致无序竞争、重复建设、岸线利用粗放等问题。交通建设缺乏有效衔接机制，选址不科学，难以与区域发展廊道和高速匀速廊道有效结合，削弱了对周边地区的辐射带动作用。区域内虽然已建立基本联合执法网络，但仅实现了公路临时性联合执法、突发性事件临时对接机制及省际公交联通对接机制，尚未建立常态化联合执法系统。

（五）省际间存在障碍壁垒，行政管理条块分割

区域间政策环境不一致、市场统一标准体系不完善、市场一体化时序不一等问题，导致出现省际断头路、断头航道，行政执法各自为政、对接不畅、效率不高，限制运输要素自由流动[15]，运输市场分割。上海、浙江、江苏智慧公交各成体系、互不兼容，信息系统无法对接，公交、地铁、出租车（包括网约车）难以实现标准统一、制式统一。各地交通管理、法规及执法标准不一，口岸执法部门信息互换、监管互认和执法互助还存在一定障碍。省际之间存在着较为严重的收费壁垒。各行政区对财政、税收、就业等经济发展产生的利益诉求差异，使有效的责权利配置机制和可持续的成本收益合理分配与循环增长机制难以形成。各省市分别依据各自的规划和相关标准推进交通基础设施建设，形成规划等级和建设时序衔接壁垒。从全国性区域看，如何与长三角区域外交通实现有效衔接和协同，也是推进长三角区域交通高质量发展面临的重要挑战之一[16]。

三、长三角区域交通高质量一体化发展水平的提升方略

推进长三角区域交通高质量一体化发展，应当加强政府政策调控和引导作用，打破各自为政的瓶颈壁垒，建立常态化的协调机制，实现交通协调化、均衡化和高级化发展，从距离、密度、分割三个维度实现交通从“主动脉”到“毛细血管”的全面畅通和无缝对接。

（一）进一步扩大交通建设规模，推动交通设施均衡建设

加大力度推进长三角铁路、公路、水运、航空等综合交通基础设施对接，加大城市铁路等中距离线路建设，重视包括单轨列车、有轨电车等中运量公共交通系统的建设，健全长三角轨道交通体系。加快高速公路网、高等级航道网等对外骨干通道建设，强化内部通道连接。协调提速推进协议在册高速公路“断头路”贯通进程。强化城市公共交通设施的建设，加快路网智慧高速建设，加快完善交通运输基础设施网络。补强沿江通道，启动沿江高铁建设，加快推动沿江高铁交通路网的贯通、衔接、成网。提高长江黄金水道内河运力，实施长江航道整治工程，加快建设长三角内河高等级航道网。推进铁路运输均衡化发展，提升皖南地区和苏中、浙北地区的铁路运输能力。

（二）进一步提升交通协调能力，促进交通网络互联互通

加强港口集疏运体系建设，着力推动港口部门和铁路部门共同投资集装箱场站建设，统一经营、共同管理，形成以沿海、内河港口为结点，以铁路内陆车站为辐射，以公路运输为补充，充分发挥各种运输方式优势的集装箱多式联运网络，打造以港口为节点的高效顺畅的公铁水、江海河联运系统，推动公路货运向水路、铁路转移。强化长三角区域港口集群和长江中上游港口合作，打造层次分明、功能清晰、高度协同的港口集群[17]。

从国家层面牵头推进长三角区域机场枢纽统筹布局，依托长三角国际开放优势和机场密度、航线优势，推进形成分工合理、定位清晰、互为补充的机场体系，深入推进机场群联动发展。以浦东机场为核心，构建虹桥、南京、无锡、杭州、合肥等区域枢纽机场群，实现机场与高铁无缝衔接，打造轨道上的机场群。重点规划布局苏浙皖区域的机场建设，加快谋划建设苏州无锡机场、浙中国际机场，推动航空港共建共享。

注重区域交通主干网络与城市交通网络的有效衔接，提高城市快速干道网络、轨道交通网络、公共交通网络等交通体系与区域交通主干网络之间的通行效率，以及机场、高铁等对外交通枢纽的城市轨道交通、公共交通等的连接效率，提高长三角区域交通出行的整体效率并提升服务质量。

（三）进一步健全交通服务体系，提高交通服务供给水平

加快互联网、大数据、人工智能等技术与交通行业的融合发展。从政策层面支持交通市场更加开放，推动行业信息共享和行业资源优化配置。统一开放交通运输市场，实现区域交通运输市场监管信息互联互通。加快推进巡游出租汽车统一调度平台、互联网租赁自行车信息服务平台、公共停车信息平台等项目建设[18]。通过交通信息系统一体化建设，实施对跨省市运营网约车的管理。建立跨区域政府管理信息平台、出行服务信息平台。进一步提升港口智能化管理水平，把铁路运输信息管理纳入口岸信息管理系统，及时沟通货运信息，减少运输延误和集装箱滞港，提高联运效率，满足集装箱追踪等需求。

积极推动交通服务产业发展，推动包括停车系统、加油（气）站以及交通违法、保险理赔的处理等服务，为驾驶员跨区域驾驶提供便利[19]。结合长三角区域金融、贸易产业集聚优势和要素优势，大力发展包括航运交易与信息、航运金融与保险、海事法律与仲裁、航运研究与咨询、航运教育与培训、海事衍生服务等现代航运服务产业发展。结合多式联运体系模式，拓展大宗散货和集装箱供应链服务。

（四）进一步完善交通体制机制，加速推进统筹规划进展

由国家层面牵头开展长三角区域内外重大通道、综合通道专题研究，支持和指导长三角区域交通工程建设。成立推进长三角交通一体化领导小组及办公室，定期举行会晤，统筹推进长三角交通一体化工作。设立长三角港口集群管理机构，构建长三角港口群发展协调机制。成立海铁联运综合协调监管机构，构建区域海铁联运企业联盟。共同研究和编制综合交通发展规划和若干重点领域专项规划，形成综合交通规划“一张图”，实现“规划同图、计划同步”。构建交通执法部门联合执法机制，加强常态化联合执法，克服“临时性联合执法”的不足。建立社会资本参与交通基础设施建设与运营合作机制，积极推广政府与社会资本合作（PPP）模式[20]，保障区域交通一体化建设资金。建立车辆、船舶、人员电子证照和“多证合一”“多检合一”等审批制度改革措施互认机制。建立客观、完善的后评估机制，聘请第三方对区域交通规划进行客观评估，确保交通规划较好实施。

（五）进一步加大政策扶持力度，突破行政管理瓶颈壁垒

推进统一协调执法，打破行政壁垒和地方保护，营造良好的市场环境。主动开放运输市场，积极引进社会资本，通过并购重组、合资合作，成立跨区域交通基础设施投资运营股份公司、城际铁路公司及其线路公司等。撤销高速公路省界收费站，建立统一的跨区域交通出行服务信息平台。支持河海联运船舶推广应用，支持长三角区域至上海港集装箱河海直达运输发展。推进上海国际海员服务中心试运营，推动上海船员评估示范中心建设。丰富“上海航运指数”体系，继续发展航运金融衍生品业务。加强对定制公交、网约车、互联网租赁自行车、分时租赁等新模式、新业态发展的规范与引导。支持引入海铁联运经营人，促成铁路提供外贸集装箱“港到门”服务。

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Abstract： Accelerating the integration of high-quality transportation is an important component and necessary way of high-quality integration in the Yangtze River Delta region. The Yangtze River Delta region has basically formed a comprehensive three-dimensional backbone transportation network based on expressways， high-speed railways and aviation. However， there are also some difficulties， such as unbalanced transportation facilities， lack of coordination of regional transportation network， imperfect traffic service system， imperfect comprehensive coordination mechanism， and barriers between provinces. In order to promote the integration of high-quality transportation in the Yangtze River Delta region， it is necessary to further expand the scale of transportation investment， enhance the capacity of transportation coordination， improve the transport service system， improve the transport system and mechanism， and further increase policy support.

Key words： regional integration in the Yangtze River Delta; transportation development;high-quality development