县级审计机关开展自然资源资产离任审计研究

樊维 那亚

摘要：2018年开始，领导干部自然资源资产离任审计成为经常性的审计制度。在对县级审计机关开展领导干部自然资源资产离任审计工作的独特问题和难点进行分析的基础上，针对这些问题和难点提出了可行性的方案，阐述了仍需进一步研究探索的内容。

关键词：县级审计机关;自然资源资产;离任审计

2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案>中明确提出，自2018年开始建立经常性的审计制度，这就意味着，县级审汁机关对辖区内的乡镇党政主要领导干部进行自然资源资产离任审计也要作为一项经常性的审计制度。乡镇党政主要领导干部对辖区内自然资源资产管理和生态环境保护负有主要责任。

一、县级审计机关开展领导干部自然资源资产离任审计的特殊性

领导干部自然资源资产离任审计作为我国一项制度创新，处于试点结束和全面铺开的关键节点，在试点中发现许多难点和问题。县级审计机关所开展的自然资源资产离任审计，有许多更为困难和更独特的问题和难点。

（一）县级审计机关审计力量尤为薄弱。县级审计机关审计人员专业组成较为单一，专业集中于财会类，鲜有精通自然资源相关专业的人才。然而，自然资源种类多，要求县级审计机关在有限的编制内配备齐所有当地主要自然资源种类相关专业的人员也不现实。专业人才的缺失，制约了审计工作的有效实施。县级审计机关审计人员数量原本就少，而乡镇党政领导干部的调整一般比较集中，传统上，在此期间审计人员有着经济责任审计的任务，同时开展自然资源资产离任审计，若处理不好二者的关系，恐会顾此失彼。

（二）县级审计机关财力有限。在过去几年的研究和试点中，为应对自然资源的复杂性，弥补审计机关专业力量的不足，购买社会服务和聘请专家等方式，一直是相关学者和试点工作者提出并采取的主要措施。聘请专家仅能解决理论问题，而若建立经常性的审计制度，受县级审计机关财力所限，通过购买专业机构的服务，对被审计乡镇自然资源资产离任审计的各种自然资源进行全面普查并不现实。

（三）自然资源信息的取得尤其复杂。自然资源资产审计所涉及的各种自然资源，因地区差异而有所不同，这些自然资源的管理，分散在诸多部门中。除了分布在各政府部门外，还可能掌握在科研机构及社会组织中。县级审计机关面临的情况还尤其復杂。首先，若自然资源资产离任审计的审计对象是乡镇政府，虽然审计的某种资源在行政区划上位于该乡镇，但其管理权限、统计职责和执法权可能归属县级政府部门。其次，一些自然资源信息的管理和数据保存在市级甚至省级的各种机构单位中。这些情况都加大了县级审计机关取得的自然资源信息数据的难度。短时间内，各个部门所管理的自然资源数据没有整合，使得县级审计机关取得相关数据难上加难。

二、针对上述县级审计机关开展自然资源资产离任审计出现的独特问题和难点，提出如下可行的方案

（一）科学的外部调查。首先要调查与此次审计所涉及自然资源有关的县级相关主管部门。在县级机关中调查此次审计所涉及乡镇自然资源相关信息的统计、使用、保护及执法情况。其次，深入进村，对村集体和个人在各种活动中可能破坏自然资源的事件进行走访调查。通过上述两个步骤，可以基本掌握县级机关和民间所涉及本次审计的自然资源资产相关信息。

（二）在审计过程中，针对自然资源相关数据上，应轻指标，重实质。在地理信息系统全面应用于自然资源资产离任审计之前的相当长的一段时间之内，县级审计机关所需自然资源资产相关数据仍然只能以相关主管部门业务数据为主。在这些数据的时效性和质量得不到保证且没有完备的审计评价指标体系可以借鉴的情况下，在审计过程中，审计人员应将那些无法精确认定或验证的数据放在次要位置。审计人员应不仅仅关注对自然资源各个指标实物量的简单对比，而要在前期所掌握的财务和业务数据基础上分析排查可能会涉及自然资源的征占和买卖的项目。结合第一条所获得的外部调查资料，可以全部掌握涉及本次审计的自然资源资产在官方和民间的所有信息。审计人员可以以上述资料为出发点，有的放矢地对涉及本次审计的自然资源进行实地工作。

（三）与其他审计同时进行。选择一些持续时间长，涉及范围广的审计项目与领导干部自然资源资产离任审计一并实施，或者依托其财务和业务数据继续工作。首先，自然资源资产审计与经济责任审计比较适合，自然资源资产审计源于经济责任审计，二者在审计目标，审计时间上有许多相同之处。其次，依托每年的预算执行审计。预算执行审计资金覆盖较为全面，可以根据被审计领导干部任期所有年度预算执行审计的财务和业务数据为基础，继续进行领导干部自然资源资产离任审计的工作进行。再次，与环境资源审计同时进行。以上所述审计制度己相对健全，工作开展也相对成熟，依托这些审计项目，方便领导干部自然资源资产离任审计组织协调和推进工作。

三、作为一个全新的审计工作，关于该领域的研究还需进行大量的实践与探索。若完善自然资源资产离任审计，还须对以下问题进行深入研究

（一）责任的划分和认定。一些外部因素造成了难以严格划分和认定领导干部责任。1时间因素。自然资源的变化具有长期性、滞后性，环境问题的暴露也存在潜伏性、时滞性;而且很多在情况下，夹杂着自然因素和人为因素交织。这些原因造成了领导干部任期很难与自然资源指标变化的有效时间间隔严格对应。一个具体责任事件的认定，是前期领导干部责任的延续，还是本期领导干部决策之责任，都应谨慎考虑。2空间因素。许多自然资源指标的变化不能以孤立的行政区域进行划分。例如水的流动性决定水资源在某一地区的总量并不是一成不变的;再如，虫害造成的植被破坏的起因不一定是在本地。而且愈是基层行政区划面积小的单位，这种空间因素造成的责任划分困难愈是显著。

（二）有信服的自然资源资产负债表的编制。由于上文所述自然人为因素交织、时间区间难以严格吻合等原因，当期自然资源实物量的精确认定尚有困难，自然资源价值量化评估也就无从谈起。虽有学者和审计工作者对自然资源资产负债表的编制提出了看法，但基于以上问题，仍没有形成统一标准。