构建和实施房地产市场平稳健康发展长效机制

张道航

[摘 要]房地产市场既是消费市场，也是资本市场甚至会成为投机炒作市场。由投机炒作引发的房地产市场过热和房价过快上涨，不仅伤害民生也带来经济乃至社会风险。构建和实施房地产市场平稳健康发展长效机制，是防范和化解房地产风险的先手棋，也是确保房地产业可持续发展的战略之举。构建和实施房地产市场平稳健康发展长效机制，必须坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，必须建立稳定合理的房价形成机制，必须统筹房地产与经济社会协调发展。

[关键词]房地产;市场;发展;长效机制

2019年新年伊始，习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开幕式上，就防范化解政治、意识形态、经济、科技、社会、外部环境、党的建设等领域重大风险作出深刻分析并提出明确要求，在谈到防范经济风险和保证经济安全时总书记强调，“要稳妥实施房地产市场平稳健康发展长效机制方案”[1]。近年来，过热的房地产市场和过快上涨的房价，不仅让民生难堪重负，也带来国家经济和社会安定的风险。构建和实施房地产市场平稳健康发展长效机制，既是控制、防范和释放房地产风险的先手棋，也是防止发生“黑天鹅”、“灰犀牛”事件的有准备之战，更是保证房地产业长远发展的战略之举。

一、坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位

产业定位，不仅是对某一产业在市场上乃至经济社会发展中所处地位的总体评价，同时也直接决定着产业的发展方向以及是否收到政策的支持或限制。上世纪90年代，房地产业在我国被视为“支柱产业”，但正式作为产业定位确定下来并见诸于文件，则是在2003年。2003年的国务院18号文件提出：“房地产业关联度高，带动力强，已经成为国民经济的支柱产业”[2]。然而，也就是在2003年以后，房价便出现了快速攀升，2004和2005年全国住宅价格分别上涨18.7%和12.6%。

纵观房地产被确立为“支柱产业”以来的政策变化和市场走势，可以得出这样几个基本结论：一是尽管2003年的国务院18号文件确立了房地产的“支柱产业”地位，但在实践中却并未贯彻始终，从个别时期出台的政策看，似乎又更侧重于“民生”定位。如2007年的国务院24号文件，第一句话就强调：“住房问题是重要的民生问题”。二是凡是强调房地产“支柱产业”地位时，市场就会火爆起来，房价也会出现上涨或反弹;凡是强调房地产的民生性质时，市场便会出现观望，房价上涨也会趋缓甚至微幅下调;与之相应，房价调控也在“调控-观望-上涨”中轮回。三是由于总体上和大部分时间里都是强调房地产的“支柱产业”地位，而房子又似乎主要不是用来“住”的，反倒成了用来“炒”的，因此，不仅总体上房地产呈现着非理性繁荣，房价也在大部分时间里处于过快上涨之中。

当然，房地产业的非理性繁荣和房价的过快上涨，不能完全归咎于“支柱产业”的定位。但不可否认的是，这一定位必然会让房地产业得到多方面政策支持，为加快产业发展和市场繁荣带来诸多有利条件，而对于任何一个过快发展和过度繁荣的市场，若想让其回归理性并让产品价格平稳下来，几乎都是不大可能的。因此，“支柱产业”的定位实际上间接地将房地产推向了非理性繁荣，并导致了房价过快上涨。而房价的过快上涨，一方面让越来越多的中低收入人群买不起房子，另一方面又进一步推动着非理性扩张和房地产泡沫的积聚，从而使得房地产业发展不仅与民生渐行渐远，甚至给国民经济带来隐患，并可能让整个社会都陷入灾难之中。

必须看到，住房作为一种特殊商品不仅可以用来满足人们的居住需要，也可以作为投资甚至投机对象。随着市场经济的发展，由“物的有用性”所衍生的房地产的“资本属性”也在不断地得以滋长，[3]人们不仅可以将其作为财产抵押物从而取得信贷资金，甚至可以在市场上进行投机炒作赚取收益。这说明，市场经济条件下的房地产除了与民生相关也与资本相连，除了可以用来“住”也可能用来“炒”，而且房地产的资本属性借助于金融工具的杠杆作用，甚至可能推动衍生资本、虚拟资本的膨胀，并对宏观经济的周期波动带来负面影响。

正是基于房地产的这种属性，习近平总书记在党的十九大报告中强调：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位。”[4]这一定位，就是要让房地产市场不再成为投机炒作的市场，而是住房消费的市场，不再是资本积累及赚钱工具，而是实现“住有所居”目标的物质保障。从世界各国房地产发展的经验和教训看，放纵房地产的“资本属性”，并让房地产市场衍生为资本投资或投机炒作市场的，国家或地区易出现经济风险，如美国、日本等。上世纪80年代末日本遭遇的“平成恐慌”，以及在2008年引发了国际金融危机的美国“次贷危机”，无不同房地产的炒作有着直接关系，疯狂的房地产炒作和大肆的市场投机是导致恐慌和危機的渊薮。

就世界现有经济模式而言，还没有哪一种模式的成功是靠房地产来撬动的。因为房地产不具有引领经济整体向上的创新力，迄今为止人类也没有发生过类似于互联网革命式的“住宅革命”，能将住宅领域的效率提升并推进至每个领域。相反，当房价达到疯狂之巅时，往往意味着这种模式的失败[5]。尤其是我们当今所处的时代，与资本主义工业化初期乃至上世纪的状况都大不相同。面对世界经济科技发展的新趋势，以及现代化进程中已经出现和可能遇到的问题，应将高科技、文化、教育等“智慧产业”作为国民经济发展的主导乃至支柱产业，至于房地产业则应归位于“是用来住的、不是用来炒的”定位。其实，无论就国计还是民生而论，一个定位于“住”而不是“炒”的房地产业对于中国都至关重要。说它是“支柱产业”也不为过，但不是作为拉动GDP和虚拟炒作的“支柱产业”，而是以保障和改善民生为宗旨、以完善住房保障为重要内容、以实现住有所居为目标的“民生型支柱产业”。

二、建立稳定合理的房价形成机制

一个立足于“住”而不是“炒”的房地产业，必须让市场上的房价包括销售价格和租赁价格保持在相对平稳和大多数人可以承受的水平，不能实现这一目标，构建和实施房地产市场平稳健康发展长效机制也就无从谈起。但实现这样的目标不能完全依靠市场的自发调节，必须通过政府的监管和调控，维护市场秩序，调节供求关系，处罚暴利行为，才能构建起稳定合理的房价形成机制。当然，政府对房地产的监管和调控并不仅仅限于房价，也包括房屋建设质量以及住房供应结构等，但房价是核心。否则，即使住房建设质量再好，供给结构再合理，可是房价被炒得绝大多数人买不起、租不起，那也还是没能达到监管和调控目的。因此，建立稳定合理的房价形成机制，是构建和实施房地产市场平稳健康发展长效机制的重要基础。

什么样的价格才算“合理”房价？消费者和开发商会各执一词。从国外经验看，合理的房价一般应是房屋开发的全部成本再加上5-10%的开发利润。目前我国房地产开发的利润大都超出这个水平，但是开发商们的暴利行为很难得到处罚。这首先是因为房地产的开发成本极不透明，不能界定成本当然也就无法确定开发商是否存在暴利，更无法对其进行处罚了。房价的成本核算确是一项复杂工程，但并非不可为。2008年底，山东省临沂市就在中心城区選定了7个地块，经详细测算后发布了《关于公布临沂中心城区高层商品房开发成本的公告》。2005年7月，福州市物价局也曾向社会发布过当地住宅成本清单，但由于来自有关方面的压力，当年11月就宣布不再向社会发布[6]。可见，弄清房地产开发成本并非不可为。

我国《统计法》赋予了统计部门对各行业的经济数据进行普查和统计职能，其中就包括行业利润;《价格法》也规定，物价部门具有测算并发布自主定价商品的社会平均成本的职能。因此，政府部门应本着对百姓和经济社会发展负责的精神，依法公布住房建设成本。在此基础上，国家还应尽快出台反暴利的相关法规，对那些超出利润控制标准及获取暴利的开发商施以应有的处罚。例如，德国法律规定：房价、房租超高乃至暴利者要承担刑事责任;如果地产商制订的房价超过“合理房价”的20%则为“超高房价”，根据德国《经济犯罪法》就已经构成了违法行为;如果地产商制订的房价超过50%则为“房价暴利”，这已经触犯《刑法》构成犯罪，出售者将受到更高罚款，甚至最高被判处三年徒刑[7]。从国外经验看，严格的房价监管和处罚制度，是建立稳定合理房价形成机制必不可少的重要条件，包括房屋租赁价格也同样如此。因此，应加快相关法规建设，对那些在房地产市场上获取超高利润和暴利者依法施以应有处罚。

如果此前的房地产调控主要是针对房价“大起”，而今后也还要有意识地将防范房价“大落”纳入调控视野和政策储备，并着重防范房地产市场异常波动和引发金融体系共振。就房地产的炒作而言，既寄望于房价的“大起”，也期盼着房价的“大落”，正是在这种大起大落中才能为其提供炒作空间。为此，必须保持货币政策松紧适度，避免房地产市场融资环境过度宽松或过度紧缩，引发市场大幅波动。房地产问题的本质是金融，无论是开发商建房还是购房者买房，都离不开金融支持。建立稳定合理的房价形成机制，必须有相对稳定的金融政策支持，尤其在当前世界经济动荡和不确定性增加、国内经济特别是城乡居民收入也会进入一个变化较大和增长预期不确定的时期，保持融资成本的长期稳定和可控，是降低房地产金融系统性风险的重要举措。房子能炒起来，最大的支撑是金融杠杆，这是炒房问题的总根源，因此中央政府必须做好防止货币流动性泛滥的管制，做到分类去杠杆。除了金融手段，财政政策也是政府对房地产市场实施调控的重要手段，特别是通过财政手段对低收入困难人群施以住房保障，既是财政调节和分配社会资源的重要体现，也是建立稳定合理的房价形成机制不可缺少的条件。

过去十数年房价之所以坚挺向上，还在于土地成为中国经济旧增长模式的一个核心环节，这决不单是土地财政这么简单，更重要的是土地资本化与城市化、工业化息息相关，而房子又不可避免地成为整个交易的最终买单者。土地供应量、土地结构以及土地空间布局等，不仅影响房地产市场价格，也决定着城市的生态环境和发展走向。良好的土地供给，能够与城市发展方向、环境发展目标相适应，与公共基础设施用地的供应相契合，并能进一步优化和提升城市功能，促进房地产市场协调发展和房地产整体价值的提升。因此，必须按照中央关于严格土地管理的规定，认真研究和用好土地政策。要在做好城市总体规划的基础上，根据城市功能分区，合理分布房地产产品，防止某些区域房地产市场供过于求，土地闲置;而另一些区域房地产市场供不应求，导致房屋价格畸高等现象。要根据房地产市场行情制定土地供应计划，把握好向房地产市场投放土地的节奏，并将计划供应的土地定时、定点、定位，形成以土地的供给来引导和制约需求的新机制。中央对地方政府要有相应的约束，不能人为控制土地出让造成稀缺，制造地王。建立土地价格监测体系，为政府进行土地供给决策提供依据，防止房地产市场价格出现大幅震荡，促进房地产发展持续向好。

稳定合理的房价形成机制既包括一级市场，也包括二级市场乃至住房租赁市场。从我国近年的房价波动看，二级市场上的投机炒作同样是导致房价过快上涨的重要因素，而且二级市场的房价上涨往往又会进一步推动一级市场上的房价上涨。遏制二级市场上的房价炒作，既可以像一级市场那样收紧房贷，也可以辅之以税收政策。譬如德国，不仅对房价、房租超高以及暴利者施以严厉处罚，同时又利用税收政策来遏制房地产投机。德国税法规定，用于出售的房地产首先要缴纳1-1.5%的不动产税，房屋买卖还要再交3.5%的交易税，而对于自有自住的住宅则不需要缴纳不动产税，只缴纳宅基地的土地税[8]。按照党的十八届三中全会关于“加快房地产税立法并适时推进改革”的精神，不仅要对房地产的交易环节予以征税，而且应适时出台持有环节的税收，并对自住、投资、投机性质的住房需求实行有差别的税收政策，从而遏制房地产投机炒作和促进房价趋于合理稳定。从国外经验看，征收房地产税或物业税，不仅可以使政府尤其是地方政府获得稳定的财政收入，从根本上扭转地方的土地财政，并可以对稳定和调控房价起到积极作用。例如，韩国政府为了抑制房价在短期内的过快上涨，曾将财产税和综合土地税提到惊人的30%，从而对市场上的短期炒作起到了有效的扼制。

三、统筹房地产与经济社会协调发展

“发展才是硬道理”[9];“把发展作为党执政兴国的第一要务”[10];“科学发展观，第一要义是发展”[11];“必须坚持以发展为第一要务，不断增强我国综合国力”[12]，从邓小平理论、“三个代表”、科学发展观到习近平新时代中国特色社会主义思想，都从不同角度、以不同的表达方式反复强调了发展的重要性。房地产的关键在于发展，构建和实施房地产市场平稳健康发展长效机制必须坚持以发展为第一要务，只有发展才能解决好百姓“住”的问题，才能不断增强人民的获得感、幸福感、安全感。

但是，发展又必须坚持统筹兼顾的根本方法，解决好发展中出现的不平衡和不充分问题，实现房地产与经济社会的协同发展和协调发展，否则不仅不会有好的经济和社会效益，也不会有较快的发展速度。其实，坚持房子是住的、不是炒的定位，就是要将房地产纳入到经济社会一体化发展格局之中，使之适应人民日益增长的美好生活需，并与经济社会发展相互协调，形成一种和谐共振效应。即房地产业不仅要对经济社会发展起促进作用，同时其自身也可以得到外部环境的支持，从而实现平稳健康和可持续的发展，而不是将房地产作为追求经济增长和增加GDP的工具，以房地产的超前片面发展拉动经济增长。前些年，有的城市在政府的深度干預下，大力发展“推土机经济”和“拆迁经济”，曾经风光一时，可如今这种模式留下的种种问题，足以让人们认识到它的失败性。统筹房地产与经济社会协调发展，就是要在总结以往经验教训的基础上，按照新发展理念的要求，制定相应的产业发展和调控政策，促进发展模式的创新和发展质量的提高，从而扭转以往房地产业发展过程中出现的某些不协调现象，实现经济社会的和谐发展和可持续发展，而不是一味盲目地在房地产开发上大做文章。

第一，统筹房地产与经济社会协调发展，必须进一步完善市场体制，形成规范有序的房地产市场运行机制。市场经济是我国房地产业从孕育到成长壮大的体制基础，房地产业的未来发展同样要依循市场经济轨道，以市场经济为产业发展基础并与市场经济协调共进。但由于住房商品化、货币化、市场化改革以来，房价一路走高，致使有人认为房地产的市场化发展不利于民生，也会给经济发展带来风险隐患。其实，近年来房价的过快上涨恰恰是由于中国房地产市场不成熟所致，不仅是房地产价格的形成，包括土地交易、资金供给等环节都会受到非市场因素的干扰，正是由于这些非市场因素的干扰，才造成了房地产市场的失序现象，并引起了房地产炒作之风兴起和房价过快上涨。因此，进一步完善市场体制，排除非市场因素干扰，健全交易规则，理顺政府与市场的关系，这些恰恰都是新时代实现房地产平稳健康发展所面临的重大任务。

第二，统筹房地产与经济社会协调发展，必须把握好城镇化发展趋势及其节奏，使房地产业发展与城镇化进程相得益彰，使房价走势与城镇化步伐相适应。城镇化既是中国经济发展也是中国社会进步的必然趋势，只有实现了城镇化目标，中国才能跻身现代化国家行列。实践表明，我国住房需求的增长总体上是与城镇化进程同步的，城镇化快速成长的时期也是住房需求大量释放的时期，未来的城镇化进程必将给房地产业带来机遇。同时，城镇化又必须依托于房地产业的支撑，不仅城镇新增人口住房问题的解决，包括由城镇化带来的城市规模扩大、城市结构提升、存量资源调整和城市体系完善等等，都需要房地产业为其提供强有力的发展支撑。进入新世纪以来城镇化在中国已明显提速，但就目前的城市房价而言，已经成为农民进城的巨大障碍，甚至会令城镇化进程戛然而止。因此，构建和实施平稳健康的房地产发展机制，必须下决心让房价回归到与城镇化发展相适应的水平。

第三，统筹房地产与经济社会协调发展，要求房地产业发展与转变发展方式和高质量发展相适应，把保障和改善民生作为发展方式转变的重要抓手，抑制房地产投资投机需求，打造一个以消费为主的房地产市场。1995年，党的十四届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》就曾明确提出两个根本性转变，即经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，经济增长方式从粗放型向集约型转变。2017年，党的十九大又进一步强调“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期”[13]。虽然转变经济增长（发展）方式的提出已二十余年，但经济发展方式转变滞后依然是当前经济发展中的主要矛盾，并制约着经济社会的协调发展。其中一个重要原因，就是在主导思想上过度强调经济增长而忽视民生的改善。因此，必须将经济发展方式的转变与保障和改善民生统一起来，以保障和改善民生为重要抓手，促进经济发展方式转变。只有把保障和改善民生作为转变发展方式、扩大国内需求的重要着力点，经济发展才有持久动力，社会进步才有牢固基础，国家才能长治久安，才能实现经济社会的协调发展。就房地产业而言，必须立足于保障和改善民生，以保证住房的消费需求为产业发展的基础。

第四，统筹房地产与经济社会协调发展，要求房地产业发展必须反映时代要求，符合社会发展方向，有利于促进公平正义和推进社会和谐。随着市场化、城镇化水平不断提高，房地产业的产品即“住房”逐步成为稀缺产品，房地产的所有权人则成为这种稀缺要素价格上涨的直接受益者，这正是房地产发展可能导致收入分配差距扩大这一社会问题的最直接原因。建立在市场经济基础上的现代社会，并不否定每个人由于能力的不同而可能带来收入上的差异。但是，从统筹房地产与经济社会协调发展出发，又要求房地产的拥有者必须以缴纳相应的稅赋作为对资源占有和消耗的补偿，拥有的房地产越多缴纳的税赋也越多，从而在保证效率的同时也有利于促进社会公平，并对房地产的投机炒作起到抑制作用。

第五，统筹房地产与经济社会协调发展，既包括房地产供给结构与社会需求结构的相互适应，也要求房地产的供给总量与城市经济发展总量之间的相互协调。这就需要发挥地方政府的主体责任，根据当地实际情况制定政策，不但要完善商品房销售市场，也要发展住房租赁市场，建立租售并举的住房制度，让住房回归居住功能并限制投机炒作。协调发展也不是要求房地产业一味被动地去适应经济社会发展，同时也包括利用房地产业关联度高、带动性强的特征，达到减轻经济波动的效果。例如，在经济高涨时期，可以通过压缩房地产业投资间接影响经济增速;当经济处于低谷时，也可以通过加大房地产投资刺激经济增长。当然，这不仅需要以实现经济社会协调发展为目标，同时又必须把握得恰到好处，否则就不会有“协调发展”。

第六，统筹房地产与经济社会协调发展，不能理解成房地产业与经济社会整齐划一地均衡平推，乃至各个产业和各个区域之间的齐头并进。事实上绝对的平衡是不存在的，尤其是在经济全球化背景下，由于受国际经济环境以及国内各种因素变动的影响，总是会出现不平衡和不协调。然而，通过经济、行政、法律等各种手段予以规制和调控，使其不趋于平衡和协调，这正是宏观调控的基本要求和所要达成的归宿，也是构建和实施房地产市场平稳健康发展长效机制所要达成的目标。长效机制不是凭空而来的，而是从过往调控政策的经验和教训中不断提炼出来的，它既是对历史的延续，如“因城施策”等行之有效的方针政策会得以继续，也有对未来蓝图的明画深图，特别是在“房子是住的、不是炒的”这一新定位下的新的体制和机制创新。

参考文献：

[1]习近平.在省部级领导干部防范化解重大风险研讨班上的讲话[N].人民日报，2019-01-22（01）.

[2]法律出版社法规中心.新编房地产法小全书[C].北京：法律出版社，2008.721.

[3]马克思.资本论（第一卷）[M].北京：人民出版社，1975.48.

[4]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[M].北京：人民出版社，2017.47.

[5]叶檀.房价疯涨是实体经济开始没落的标志[N].大众证券报，2009-09-22（9）.

[6]孙瑞灼.公开商品房成本值得期待[N].学习时报，2009-05-04（4）.

[7]黄石松.政府调控房价的国际经验与启示[N].光明日报，2009-07-14（10）.

[8]黄石松.政府调控房价的国际经验与启示[N].光明日报，2009-07-14（10）.

[9]邓小平.邓小平文选第三卷[M].北京：人民出版社，1993.377.

[10]江泽民.全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面[N].人民日报，2002-11-28，（1-4）.

[11]胡锦涛.高举中国特色社会主义旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[N].人民日报，2007-10-25，（1-4）.

[12]习近平.在庆祝改革开放40周年大会上的讲话[N].人民日报，2018-12-19，（1）.

[13]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[M].北京：人民出版社，2017.30.

（责任编辑：向 梅）