浅谈政府投资基金绩效评价

文/王六平

一、引言

政府投资基金是指由各级政府通过预算安排，单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持相关产业和领域发展的资金。政府投资基金的设立改变了财政支出方式，通过凝聚社会资本合力，发挥财政资金的杠杆作用，助力支持创新创业、中小企业发展、产业转型升级和发展以及基础设施和公共服务领域。我国政府投资基金早期主要以引导基金为主，自2002年成立首支政府引导基金（中关村创业投资引导基金）至今，已经历17年的发展历程，其间经历了探索起步、规范运作、快速发展等阶段，目前进入稳定运行期。

政府投资基金绩效评价一直以来都是基金管理的重要工作之一，早在2008年《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》（国办发〔2008〕116号）就提出“引导基金纳入公共财政考核评价体系。财政部门和负责推进创业投资发展的有关部门对所设立引导基金实施监管与指导，按照公共性原则，对引导基金建立有效的绩效考核制度，定期对引导基金政策目标、政策效果及其资产情况进行评估”。近年来，政府投资基金绩效评价的重要性又上升到了新高度。2015年11月，财政部印发《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210号），提出“各级财政部门应建立政府投资基金绩效评价制度”。当年12月出台《财政部关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》（财建〔2015〕1062号），提出“财政资金控股的政府投资基金应当纳入公共财政考核评价体系”“对于财政资金注资但不控股的基金，财政部门或财政部门授权有关部门(机构)按照公共性原则对财政出资进行考核评价”。自此，各级政府逐步开始探索建立政府投资基金绩效评价办法。山东省率先出台全国第一个地方级的政府投资基金绩效评价办法，随后，浙江、四川、北京等省市相继出台了相关办法，为政府投资基金绩效评价提供指导。

二、政府投资基金绩效评价的必要性

首先，近年来，各地纷纷落地政府投资基金，规模几十亿、上百亿甚至千亿级。随着基金规模的迅速扩张，募资难、投资难、运行效率低、重复投资、偏离政策目标等问题逐步显现。

其次，政府投资基金使用财政资金，承担着支持产业发展、支持创新创业、支持公共服务领域等政策目标，其公共性、政策性的特点，决定了政府有必要对基金安全性、使用效率、政策目标实现情况进行监督管理，对政府投资基金开展绩效评价也是履行政府职能的重要体现。

第三，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出“积极开展涉及一般公共预算等财政资金的政府投资基金绩效管理”，政府投资基金绩效评价作为预算绩效管理的重要组成部分，开展基金绩效评价既是落实党中央、国务院全面实施绩效管理要求的具体体现，也为全面实施绩效管理提供丰富的实践经验。

因此，为了促进我国政府投资基金长期可持续发展，推动基金安全高效运营，实现政府出资的政策目标，切实履行政府出资人职责，对政府投资基金开展绩效评价是必要且有意义的。

三、政府投资基金绩效评价的主体

一是财政部门和基金主管部门共同组织，财政部门牵头制定绩效评价工作方案、开展绩效评价、强化绩效评价结果应用，主管部门按照职责分工，配合财政部门共同开展绩效评价工作，目前大部分政府投资基金采取这种形式。

二是财政部门授权主管部门管理基金，包括组织开展绩效评价、应用评价结果等，评价结果报财政部门，目前个别基金采取这种形式。

三是分两个层级评价基金，即主管部门实施的自评价和财政部门实施的阶段性评价。财政部门负责拟定绩效评价规章制度和技术规范，组织指导主管部门绩效评价工作；主管部门负责制定本部门绩效评价规章制度，组织实施自评价，落实财政部门整改意见。

财政部门作为出资人，重点关注财政资金投入的安全性和使用效率，包括基金投资、退出等环节的预算管理和资产管理等；主管部门作为业务部门，更多的是关注基金是否实现了支持相关产业发展等政策目标。在缺少统一的评价标准的情况下，不同的评价主体关注的侧重点不同，从而导致评价结果可能会存在一定差异，但不论谁作为评价主体，都不能孤立片面地从某一个部门的角度出发，需要结合政府投资基金设立的初衷，综合考虑财政、金融、产业、管理等部门的诉求，从而实现政府投资基金的健康持续发展。

四、政府投资基金绩效评价的对象

政府投资基金绩效评价顾名思义就是要评价基金，但基金的运营离不开基金管理人，基金的运行效果无法脱离参股子基金或基金投资项目的支撑，且基金运行过程中存在的譬如投资或退出进度慢、政策目标实现情况与目标存在偏差、基金运营规范性不足等问题与基金管理人的管理能力和履职情况存在千丝万缕的联系，再加上部分基金管理人的管理费、业绩奖励、国家出资的超额收益让利等与评价结果直接挂钩，因此，实操层面上，基金管理人虽然不是基金绩效评价的重点对象，但大部分基金绩效评价目前都将基金管理人的管理情况纳入评价指标体系。也有个别基金的主管部门，对基金和基金管理人分别考核，将基金的评价结果作为基金管理人考核的重要组成部分。整体来看，基金绩效评价的结果一方面体现了基金的运行情况，另一方面折射出基金管理公司的管理情况，同时也间接反映出基金主管部门对基金的管理情况，因此，政府投资基金绩效评价不是单一个体的评价，而是一个以基金为中心的系统评价。

五、政府投资基金绩效评价的内容

政府投资基金绩效评价主要是对基金运作的合规性、资金使用效率和政策目标的实现情况开展评价，结合目前中央和部分地方已开展政府投资基金绩效评价的工作情况，政府部门对政府引导基金的评价应重点关注以下几个方面：

政策效应：也就是基金的社会效益，应重点关注三方面政策目标的实现情况：一是基金投资特定领域、阶段或地域项目的金额与基金设立时确定目标的契合度；二是基金对重点产业领域和薄弱环节的推动作用、对中小企业创业成长的引导作用或对基础设施和公共服务领域的带动作用等；三是基金通过财政资金实现的放大倍数。

基金的政策引导带动作用可通过基金投资企业的综合发展情况评价，如，投资企业行业综合排名、研发强度增长情况、知识产权获取情况、关键技术突破情况、技术成果转化情况、提供公共服务数量和质量等方面。基金的放大倍数不仅关注基金设立时财政资金吸引社会资本实现的放大倍数，还要看基金投资项目或参股子基金时，基金出资带动其他出资人实现的放大倍数。政策目标是政府参与出资设立基金的出发点和落脚点，因此，政策效应在基金绩效评价中应占有较高的权重。

地壳当然比我们对弹性波传播不完整表述得出的模型更加复杂多样。有时候，当与波长相关方法的分辨率低于基于射线方法的分辨率时，其属性可以描述为统计分形介质（如，Levander and Holliger，1992）。有为得到更多这种不均匀性质而提高地壳模型分辨率的可能性吗？答案是肯定的，但是需要更合适的波传播的物理性质（波动方程的数值解）和密集采样波场的记录。

经济效益：大部分政府投资基金除了财政出资外，还吸引了大量金融机构、投资机构、企业等社会出资人，虽然政府为发挥引导作用和政策目标通常不追求营利，但获得财务回报是社会出资人的基本诉求，因此基金绩效评价不应忽略对经济效益的评价。经济效益评价的内容一般包括基金层面和参股子基金或投资企业层面。

基金层面通常考核基金或参股子基金的内部收益率（IRR）、资本回报倍数（M OC）、投入资本分红率（DPI）等指标。基金成立早期，MOC可以直观反映账面投入成本的回报倍数；进入退出期后，由于IRR考虑了时间成本，可代表基金的整体收益水平；到了清算期，DPI可以体现出资人真实的收益水平。但各指标存在一定的局限性，比如MOC不能体现资金的时间价值和实际收益，DPI无法反映基金其余部分的估值情况，作为衡量基金运行业绩的重要指标，评价时需要在全面考虑基金所处阶段、基金投资领域行业发展背景、基金投资企业阶段特点等方面的基础上进行综合判断。

投资企业层面一般主要考核投资企业的营业收入增长率、净利润增长率、资产总额增长率、纳税增长率等，从被投企业的生存能力和盈利能力等方面间接判断基金投资的经济效益。

由于政府投资基金重点投向一些长周期、低回报的具备原始创新或基础设施建设等项目，而且经济效益具有较强的阶段性特点，再加上绩效评价是政府出资人主导的出于对政府出资的评价，因此，经济效益的权重投资期不宜过高，退出期可适当提高，但也不应高于基金的政策效应。

管理效能：主要考核基金是否合法合规运营，基金管理人是否依法依规尽职履约，原则上以合法合规为主，兼顾专业性、规范性和管理效果，确保基金管理人积极参与基金内部治理，保障政府出资权益。管理效能直接关系到基金是否能持续健康稳定发展，因此在绩效评价中应占有较高的权重。

合法合规方面，重点评价基金运营是否符合相关法律法规，是否严格执行基金公司章程或合伙协议等相关要求。尽职履约方面，可从战略规划、制度建设、基金管理、团队保障等方面综合考察。比如，是否制定科学合理的基金中长期发展战略规划；是否建立了完善的风险控制、内部控制制度和激励约束机制，并在基金管理过程严格执行相关制度；是否规范基金的资本运营、资产管理和财务管理；是否督促出资人按时出资，推进基金投资或退出进度；是否建立丰富有效的项目储备库；是否按规定全面、准确、及时地披露定期报告或重大事项信息；是否配备专职、专业、充足、稳定的基金管理团队为基金提供高效服务。除了上述基础性管理工作外，还可从促进基金良性发展的角度对基金管理提出更高的要求，如考核基金管理人是否开展了深入的行业研究、是否为投资项目提供丰富的增值服务、是否合理控制基金费用等。对于以母子基金模式运营的基金，在考核母基金管理效能时，还应关注参股基金遴选的合规性和规范性、是否充分反馈政府投资基金政策诉求和基本要求、日常运营对参股子基金的监管等方面。

六、政府投资基金绩效评价应关注的重点

1.抓住绩效管理机遇，加快建立基金绩效评价体系。当下，政府投资基金数量逐渐增加，规模日益增长，恰逢全面实施预算绩效管理的机遇期，财政部门应充分利用中央和地方政府投资基金绩效评价的理论和实践经验，综合考虑政府出资人和社会出资人关注点，结合基金投资期、退出期、清算期的特点，区分基金直接投资、参股投资等投资模式，从财政、金融和产业多个视角出发，合理设定评价指标，科学分配指标权重，加快建立一套具有指导意义的科学、合理、适用的绩效评价指标体系，力争实现政府投资基金绩效评价的标准化，提高政府投资基金评价结果的权威性。

2.强化绩效目标管理，明确投资基金管理责任约束。绩效目标管理是全过程预算绩效管理链条的重要一环，政府投资基金目标的设立情况既反映基金绩效管理水平的高低，也是绩效评价的重要参考依据。市场化运作决定基金运行过程中存在较大的不确定性，因此大部分基金仅根据设立方案要求对募资规模、出资进度、投资进度、投资领域或地域等基本目标约定，缺少具体、量化、可考核的年度目标和中长期目标，从而导致评价缺少标的物。基金主管部门应督促基金管理人在基金年度规划、投资或退出计划、年度预期收益、信息披露频次、费用控制比例等方面设置绩效目标，明确基金管理人责任，为基金安全合规运行提供保障，为全面科学评价基金提供参考标准。

3.科学开展绩效评价，辩证看待基金评价结果。政府投资基金一般存续期较长，绩效评价是覆盖基金全生命周期的持续性工作，建立一套评价指标体系仅是开展评价工作的基础，确定科学的评价方式，选择合理的评价时点，引入权威的专家团队，跳出固有的管理思维模式，也是科学开展基金绩效评价、确保评价结果客观公正的关键点。即便如此，受基金所处时期、投资企业所属阶段、产业投资环境、行业发展趋势等各方面影响，同一支基金不同阶段评价结果也会存在较大差异。因此，特定阶段的评价结果仅代表基金的阶段性运营情况，不论基金主管部门，还是基金管理人都应以积极的心态辩证看待评价结果。绩效评价是科学管理的手段，不是最终目的，评价既要肯定取得的成绩，又要看到存在的问题，加强评价结果应用才能实现基金又快又好地朝着既定的目标发展。

目前制度和实操层面，基金绩效评价结果应用的直观体现主要是与超额收益让利比例挂钩，与基金管理人管理费挂钩，或作为对基金管理人实施奖惩政策的依据。除此以外，更重要的是针对绩效评价中发现的问题，提出切实可行的整改方案，促进政府投资基金更加规范高效地运营，切实发挥基金的政策目标，提高资源配置效率，加快经济结构调整和发展方式转变，实现政府投资基金的高质量发展。

4.实现信息互通共享，持续优化基金绩效管理。在政策的引导下，各级政府纷纷设立投资基金，部分基金自上而下，层层参股，各级政府对同一支基金重复评价不但造成财政资金的浪费，也对投资基金日常运营带来一定困扰。各级政府交叉参股出资基金实现评价信息共享，可避免重复评价，提高工作效率；同级政府设立的多支基金评价结果共享，可实现横向对比，推进标准化管理；同一支基金不同阶段的评价结果共享，可实现纵向对比，促进持续改进。总之，通过信息互通共享，将评价理论和实践相结合，在实践中完善推广经验，可促进基金绩效管理的持续优化。