山西省绿色建筑集中示范区的实施困境与绿色规划管理体系研究

文/卞坤

一、引言

以绿色发展为主动力实现新型城镇化高质量发展是党的十八大赋予当前城市规划建设工作的重要使命和任务。目前我国建筑能耗比例达30%，超过工业、交通等行业，为我国能源消耗的“最大耗能大户”，对资源、环境的影响巨大。规模化地发展以节能、节地、节水、节材和环保为主要特征的绿色建筑，不仅能够缓解目前城镇化快速推进过程中土地、水、煤炭等资源和能源约束瓶颈，同时也是改善环境品质，提高居民的生活质量的重要举措[1]。2013年国家发展和改革委员会（以下简称国家发改委）、住房和城乡建设部（以下简称住建部）联合下发《绿色建筑行动方案》，把加快推进绿色建筑规模化发展作为开展绿色建筑行动的主要内容。随着近年来绿色建筑相关标准体系、技术支撑的日益完善，我国绿色建筑规模化发展的时机已经成熟，全国各地陆续开展了绿色建筑集中示范区的初步实践。本文在分析山西省绿色建筑集中示范区面临的实施困境的基础上，深度融合生态经济的理念，对绿色规划管理体系进行思考，以探索引导城市绿色低碳发展，为政府及相关决策部门在制定绿色建筑规模化、区域化发展的相关政策时提供新思路和新建议。

二、绿色建筑集中示范区建设

山西省位于全国“两横三纵”城市化战略格局中京哈、京广通道纵轴的中部，作为我国资源型地区的典型代表，2010年国务院批准在山西全省范围设立“国家资源型经济转型综合配套改革试验区”，以“先行先试”探索破解产业转型、生态修复、城乡统筹、民生改善难题，提高区域可持续发展能力。2015年中国可持续发展报告中指出，山西省2013年可持续发展能力指数为106.9，低于109.2的全国平均水平，位于全国各省的第25位，其中环境支持系统、生存支持系统和发展支持系统等多项分指标均显著低于全国平均水平。这表明从全国来看，山西整体的区域可持续发展水平较差，经济社会发展与资源环境之间的矛盾突出。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，大力推进绿色建筑规模化发展，建设绿色、低碳的生态城市，已成为山西省实现可持续发展的必然选择。

山西省于2014年印发了《关于开展绿色建筑集中示范区建设的通知》，提出按照开展绿色规划、实施绿色建筑、创建绿色城区、促进绿色发展的思路，在全省县级以上（含县级）城市规划区内开展集中区示范建设。按照特大城市、大城市、中等城市和小城市四个城市，远期规划人口规模等级，确定1平方公里～20平方公里不等，有明确的名称与边界，可以是城市主次干道或标志明显的地标设施等围合的单个区域，也可以是多个独立片区，提倡在一个大的片区进行集中示范，便于管理。近期建设重点是在22个设市城市中（11个地级市、11个县级市）划定绿色建筑集中示范区，太原、大同、汾阳、忻州、吕梁、晋城、临汾等地市率先开始编制绿色建筑集中示范区专项规划，并确定当地集中区建设绿色生态指标体系，提出集中区约束性指标和引导性指标，作为出具项目建设规划设计条件的依据。2014年以来，山西省全面执行新建建筑65%节能标准，全省新增绿色建筑7000万平方米；积极制订绿色建筑集中区相关的指标体系、建设指南，取得了一定的成绩，但整体建设发展速度较慢。

三、现状困境剖析

对标十九大关于生态文明建设和绿色发展的要求，当务之急应正视绿色建筑规模化发展进程中所遇到的问题。

（一）绿色规划管理体系不健全

山西省在绿色建筑规模化发展建设方面仍有改进空间，首当其冲的是绿色建筑规模化发展的规划管理体系还不够健全。在专项规划方面，山西省各地市陆续开展海绵城市专项规划的编制，适时修订了城市道路系统、绿地系统、排水系统等专项规划，但绿色建筑规模化发展需要建立从顶层设计到具体实施的绿色规划管理体系，包括专项规划、行动计划、体制改革、技术指南、示范区建设等，这就要求深入整合各个专项规划关于绿色建筑的内容，将专项规划的绿色建筑要求落实到用地控制性详细规划、项目建设的规划设计条件、初步设计审查、施工图设计审查、施工许可、竣工验收等各个环节；建立关于绿色建筑集中示范区包括绿色建筑、建筑节能、建筑节材、水资源综合利用、垃圾处理等具体工作的绿色行动计划、实施方案及长效管理机制。

（二）绿色建筑技术成本较高

山西省绿色建筑集中示范区的规划建设主要以绿色建筑和节能建筑为基本示范内容，要求绿色建筑集中区新建建筑按《绿色建筑评价标准》执行，绿色建筑标准比例达100%，二星级以上绿色建筑比例不低于30%，同时要与国家和山西省建筑节能减排量化目标紧密结合，其重点和难点是建筑的技术生态化问题，即如何运用技术实现建筑节能、节水、节材、节地及良好的室内环境质量。我国目前部分绿色建筑技术的研发水平已经达到国际先进水平，但绿色建筑技术的投资成本和运营成本较高，而经济收益和环境收益在短时间内回报并不显著，这在一定程度上影响了绿色建筑规模化发展的实施效果。

（三）绿色建筑政策信息不对称

在生态经济视角下，规模化发展绿色建筑的价值取向是生态与经济的协调发展，在降低能耗、改善环境的同时，充分考虑经济成本与收益情况。金占勇从经济学的角度指出建筑开发商是否开发绿色建筑的首要影响因素是经济效益[2]。对此，中央及地方政府出台了促进绿色建筑规模化发展的财政政策激励机制和税收优惠政策，但由于绿色建筑政策信息不对称、政策环境不稳定等原因使得绿色建筑规模化发展的效果并不理想，这在一定程度上影响了建筑开发商开发绿色建筑的积极性。

（四）绿色建筑“唯技术论”误区

绿色建筑集中示范区的建设目标绝不是绿色建筑的简单集聚，更不是追求生态化技术的生硬叠加。中国城市规划设计研究院吕红亮在“第五届城市生态与节能论坛”上阐述了2016年在对全国4个城市绿色生态城区的评估中所发现的问题，其中问题之一就是发现巨大经济投入下的生态技术展示成为房地产开发项目的噱头，更有甚者是所谓的绿色建筑在运行过程中效果非常糟糕。绿色建筑集中示范区是绿色空间、绿色交通、能源与资源、绿色生态环境、绿色建筑等全面协同的绿色发展。

四、绿色规划管理体系

许多学者研究绿色建筑发展时主要沿着技术路线来展开。自2000年至今，国内学者围绕绿色建筑从社会学、经济学、管理学、城乡规划学等方面展开了广泛研究，其主要集中于生态城区（市）评价标准、规划方法、管理体制、政策机制等以促进绿色人居环境发展为目的的研究课题成为研究的热点[3]。仇保兴从绿色建筑、节能减排、绿色交通、循环发展经济等方面研究了生态城区（市）建设技术以及支撑技术实施的管理体系[4]。杜永杰等人全面分析了有关生态城区国内外相关研究，建设性地提出了生态城区的绿色建筑发展路径、机制体制[5]。叶祖达、耿宏兵、王云等以生态城区控制性详细规划管理体制框架为主要研究内容，对北京、无锡、上海、广州、天津滨海新区等地具体实践案例进行了调研分析[6-7]。本文在上述研究的基础上，构建山西省绿色规划管理体系的逻辑框架。

（一）要素分析

1.绿色规划编制

围绕生态城市、生态住区、绿色建筑集中区等内容，构建城市绿色规划编制体系。

一是总体规划、专项规划层面。总体规划以低碳城市为发展目标，建立功能紧凑的空间组织结构，高效的土地开发利用模式和城市碳汇系统、绿色的综合交通模式。专项规划以需求为导向，以整体最优为发展目标，建立全专业整合的专项规划体系，包括海绵城市、绿地系统、道路交通、能源利用、环境保护、绿色建筑集中示范区专项规划等。各专项规划系统应构建系统生态安全格局，确定水生态、能源生态、道路交通、环境保护等发展目标和控制要求。

二是控制性详细规划层面，将总体规划、专项规划层面有关生态城市、海绵城市、绿色交通、绿色能源等的各项指标有效落实和细化到控规指标体系，从而指导具体的城市建设。

三是绿色建筑集中示范区专项规划，它是绿色建筑集中示范区建设的直接依据。以各类上位规划和《绿色建筑评价标准》等文件为依据，绿色建筑集中示范区专项规划在综合考虑土地利用、形态布局、交通组织、基础设施、能源节约与综合利用、水资源利用、建筑环境、废弃物处理、智慧社区等因素的基础上，对现行控规指标体系进行优化和完善，构建出示范区控制性指标和选择性指标。

2.绿色规划实施

规划实施是在城乡建设活动的不同阶段，从获得土地使用权到建设项目竣工验收、运行管理，从出具规划设计条件、建筑方案审查到竣工验收等项目建设全生命周期里，城乡规划、国土、住建等相关主管部门依据批准的相关规划实施统一的规划管理。绿色规划实施的关键在于构建一个包含绿色综合数据库的规划管理信息平台，绿色数据库依托各市市域空间规划成果，统一全市空间坐标体系和数据标准，收集整理形成一套图；同时整合市发改、国土、规划、环保、住建、城管、林业、税务、交通、园林、文物、商务等多部门行政审批信息，实现“多规合一”和空间管理信息的互通共享，形成多部门的包含空间规划、指标体系、政策法规的一系列管控底线。依托绿色综合数据库，实施数字化动态管理，深化行政审批制度改革，实现部门并联审批，实现一张图管理。

3.绿色规划监督

绿色建筑集中示范区项目建设的规划验收要求建设单位在建设项目施工环节严格执行绿色施工管理技术规程；按照绿色施工方案要求，在保证施工质量、安全的同时，通过绿色施工管理，最大限度地保护环境、节约资源；积极应用土建与装修工程的施工一体化技术，不破坏和拆除已有的建筑构件及设施，避免重复装修，减少噪声和建筑垃圾，减少材料消耗，并降低装修成本。

（二）逻辑框架

通过对绿色规划管理体系的构成要素和研究重点的分析，可以得出绿色建筑集中示范区绿色规划管理体系的逻辑框架（见下图）。

五、结束语

绿色建筑集中示范区是以生态和经济的可持续发展为最终目标，在实现和改善自然生态平衡的前提下，更好地实现城市经济、社会发展目标。生态经济视野下山西省绿色建筑集中示范区应走出绿色建筑“唯技术论”误区，构架一个包含规划编制、规划实施到规划监督的多规合一、多部门合作的绿色规划管理平台，建立精明增长、精细治理、精致建设的绿色城市管理体制，以探索引导城市绿色低碳发展。

绿色规划管理体系逻辑框架图