湖南省气候投融资机制创新路径研究

文/段钧龄 刘昭成 和婧 王志平

（作者单位：湖南省国际工程咨询中心有限公司）

引言

“十三五”期间，湖南省仍处于工业化、城镇化加速发展阶段，能源需求量持续增长，温室气体排放逐年增加，预计2025～2030年，湖南省二氧化碳排放总量将出现峰值。2020年湖南省碳排放总量预计在5.1亿吨，碳排放强度将比2005年下降45%以上。为满足湖南省碳排放总量达峰的要求，需要优化碳排放资源配置，引导投资流向低碳领域，支撑社会经济低碳转型。资金作为解决气候变化问题最重要的实施手段，建立一个长效的气候投融资机制有助于解决湖南省应对气候变化供需端资金问题。

一、湖南省气候投资现状分析

通过分析“十二五”“十三五”期间湖南省应对气候变化领域投入资金情况，可以发现应对气候变化资金投入呈逐年递增趋势，主要投资方向集中在优化产业、能源结构、基础设施建设、能源与资源节约、农林事业、环境治理、绿色产品等减缓领域，在适应领域投资相对较少；其中资金投入最大的是在优化产业结构方面，包括用于先进装备制造、新材料、文化创意、生物、新能源、信息、节能环保7大战略新兴产业发展和培育。

据统计，2010～2018年间湖南省气候资金的需求规模共计36,601.58亿元， 2010～2018年期间湖南省气候资金投入规模年均复合增速20%（如图1所示），按照此增速估算，预计到2020年湖南省气候资金需求量为10,671.38亿元。

图1 2010～2018年湖南省气候资金投入示意图

二、湖南省气候融资存在的问题

（一）融资渠道狭窄，财政资金对社会资本的引导力不足

目前湖南省气候资金主要来源于国际金融组织和外国政府银行贷款，通过项目贷款的形式，门槛较高且数量有限，无法成为省级气候融资的主要融资渠道。另外，气候变化领域的政府财政资金投入难以获得可持续增长且对社会资本引导力不够，对于社会投资而言面临着一系列投资阻碍与风险，包括投资回报与风险过高、风险规避机制薄弱等问题，导致资金需求与供给之间存在巨大差距。

（二）传统金融市场中气候资金占比较小

由于气候融资领域市场发展前景的不确定性，以及湖南省气候金融缺乏顶层设计、激励政策没有硬性的指标和详细的规则措施予以规范，与传统行业相比，节能环保项目和低碳产业所获得贷款所占比例仍然较小，而债券融资和股权融资市场虽发展迅速，但规模仍相对较小。

（三）融资工具缺乏创新且种类单一

目前，湖南省内常用的气候融资工具主要为财政补贴、税收优惠及商业银行推出的绿色信贷，总体而言创新度不够，种类单一、缺少差异化，且数量较少；碳证券、碳基金等各种金融衍生品和金融服务支持缺失，气候债券、气候基金、股权融资工具、碳金融工具、保险工具等鲜有成熟的开发案例。

（四）减缓领域气候资金投资流向单一

湖南省气候资金主要流向了新能源电力生产（尤其是风电和光伏）、新能源和节能装备制造、工业能效等投资收益较为明显的领域，在建筑节能、交通节能、环境治理等一些前期投资较高、成本回收期长的领域投资规模较小。

（五）相关政策制度不完善

目前，湖南省在对除新能源、电动汽车领域之外的低碳优惠政策属于缺失状态，对节能产品供给和制造方面的激励不足。对于节能环保方面的咨询、信息和技术服务等行业尚未给予优惠政策支持，适应气候变化的行动和资金支持方面还未有明确行动计划及相关政策，因此企业投资积极性不高，直接投资规模难以壮大。

三、气候投融资路径对比分析

随着气候资金供给渠道不断丰富，气候投融资体系逐渐演化并日趋复杂，国际公共资金、财政资金、碳市场机制及绿色金融体系等各种气候资金供给在应对气候变化进程中都取得了一定的成效。通过对国内外几种主要融资模式案例的优缺点分析，可以为湖南省的投融资路径创建提供借鉴意义，本文由于篇幅原因将最后的结论列表如下：

表1 融资模式可借鉴性分析表

融资模式 可借鉴性 可借鉴性分析政府财政资金 强财政资金是应对气候变化领域最重要的资金来源，除传统的赠款、补贴、税收优惠外，设立引导基金、PPP机制、绿色金融工具以及绿色采购引导消费都是发挥财政资金引导力的创新机制。对于湖南来说，建立低碳财政预算制度，创新财政资金使用方式是提高资金效率的关键。碳交易市场 远期可借鉴碳交易市场可以成为应对气候变化公共资金的来源；正在建设的全国碳市场，也有望在未来通过市场化机制为企业的技术进步和节能减排提供资金。碳金融是盘活碳市场的重要工具，但目前全国碳市场尚未正式开展，远期将成为湖南省气候投融资的重要工具。广州市花都区绿色金融改革试点强绿色信贷和绿色债券是绿色金融领域起步最早的工具，规模稳步增长，湖南省可从绿色信贷和绿色债券入手，加快绿色金融体系的构建和产品的应用。

四、湖南省气候投融资创新路径的建议

湖南省在应对气候变化方面存在巨大气候投资缺口，但在融资方面存在以上诸多问题，本文分析我国其他城市的先进经验，提出整合已有气候资金，建立以股权投资为主体，促进气候领域规模化、集约化为目的，以市场化为导向的省级气候基金。省级气候基金的设立阶段及流程如图2所示。

省级气候基金是以独立法人形式的政府引导基金，由政府通过预算安排，与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式投资，按照“政府引导、市场运作、科学决策、防范风险”的原则进行运作。由基金管理人管理基金资产，托管人托管基金资产，财政部门指导基金建立决策机制，发挥财政资金的杠杆放大效应，支持气候变化的重点领域和薄弱环节，实现发展战略新兴产业、优化产业结构、低碳转型的目的。

图2 湖南省省级气候基金的设立阶段及流程

（一）组织形式

一般来说，政府引导基金组织形式分为有限合伙制、公司制、契约制，其中以有限合伙制为主。三种基金形式的特点如表2所示。

对于湖南省级气候基金来说，采用有限合伙制的组织形式更能提高投融资效率。如图3所示，由湖南省属的投资平台公司（公共部门）与社会资本共同发起组成LP，GP可由湖南省下辖的投资公司担任。公共部门的资金来源于本级政府财政预算，参照山东省绿色发展基金的经验，应积极开展国际合作，争取国际资金参与基金构建。

图3 湖南省级气候基金示意图

表2 基金组织形式的差别

（二）管理模式

政府引导基金的管理模式主要为自我管理和委托管理。自我管理模式可以成立引导基金管理公司，比如山东省成立了山东绿色发展基金公司，作为绿色发展基金的管理机构。委托管理一般多为产业基金和创投基金采取的管理模式，专业性要求相对较高。采取委托管理的政府引导基金可以委托地方国有资产经营公司或政府投资平台、地方国有创投企业、外部专业机构负责引导基金的管理运作。

有限合伙基金GP可以直接作为管理人，也可以委托管理。由于湖南省级气候基金的投资领域众多，包括基础设施建设、公共服务、绿色产业等，投资风险较高，建议成立基金管理公司实施自我管理，以降低基金投资风险。

（三）资金来源

湖南省级气候基金由政府财政和社会资本共同出资，政府出资部分纳入财政预算安排，财政出资人包括本级政府财政、下一级政府财政等，社会资本包括银行、保险、信托各类金融机构，以及民间资本。采用这种股本结构，政府出资占比一般较小，出资额占基金总规模的20%以下，起到财政杠杆作用。

（四）退出机制

省级气候基金的退出方式可以有项目清算、股权回购或转让、资产证券化等。基金通过对被投资项目一系列的价值改造，包括改善财务结构、提升公司治理水平、提出财务规划建议、协助制定发展战略及并购计划、协助公司进行资本运作等，以增加被投资项目或企业的价值，最后通过一定的退出方式，实现项目或企业和基金的双赢。

（五）绩效评估

参考财政资金的运行过程，建立省级气候基金项目支出的低碳绩效评估指标体系：①在低碳发展的模式下，项目立项评价指标：包括经济效益、社会效益、生态效益、资金使用效率指标，保证资金投入最符合三大效益的项目；②项目实施过程中的绩效评估指标：包括实际支出情况、资金落实情况、财务管理状况等，主要用来保障项目资金的投向与规划的一致性；③项目产出绩效评估指标：如项目资金完成率、项目费用率、建设计划完成率等，主要用来评估项目的达标情况；④项目效益绩效评估指标主要用来评估项目的经济、社会及生态效益。

图4 湖南省省级气候基金退出方式

（六）投资模式

省级气候基金的投资模式包括直接投资、参股模式和跟进投资、融资担保、发行绿色债券等。

1.直接投资

对具有较好的投资收益的战略新兴产业、可再生能源、节能改造、绿色建筑等经营性项目，或者垃圾处理、资源综合回收利用等准经营型项目，可以采用直接投资的方式；对公共资金有一定依赖性的公共交通、农林事业、生态环境治理等公益性项目，考虑到融资担保的便利，可以采用PPP项目的运作。

2.参股投资和跟进投资

省级气候基金主要是股权投资，母基金与社会资本共同建立子基金，比如绿色产业投资基金，可用于解决低碳类型项目的资金问题，子基金根据政策导向完成投资决策和日常管理。跟进投资是指省级气候基金预期子基金共同对选定的项目、企业投资，跟进投资只占整个基金总额核销比例，通常仅限绿地项目或初创期企业。

3.融资担保

省级气候基金为已成立的项目公司或创业投资单位提供担保，项目公司或创业投资企业以股权作为质押，省级气候基金则为债权融资增信提供担保，促进其融资能力。

4.发行绿色债券

在气候债券中（见表3），湖南省现阶段更适合“基于低碳减排项目的债券”形式。建议湖南支持在节能减排技术改造、能源清洁高效利用、新能源开发利用、循环经济发展、节能环保产业、低碳产业、重点生态功能区建设、绿色生态城区建设、低碳试点示范等绿色循环低碳发展项目领域发行绿色债券融资，通过政府补助、省级气候基金担保增信等方式支持绿色债券发行和绿色项目实施，稳步扩大直接融资比重。

除了以上四种省级气候基金的投资模式外，湖南省目前还可以发展节能减排固定资产贷款和流动资产贷款和合同能源管理融资业务，全国统一碳市场正式开展后逐步探索碳资产质押授信业务等绿色信贷业务，并且随着全国碳排放权交易市场的开展，将碳金融工具作为重要的措施应用到气候投融资领域。

（七）投资领域

资金投入到应对气候变化的相关领域，是气候融资寿命周期的最后一个环节。湖南省气候资金的需求分为减缓气候变化和适应气候变化两个大方向，各方向的细分领域如图5所示。

图5 气候资金需求全景图

表3 气候债券的主要类型

表4 气候融资需求领域对投融资模式的要求

不同气候资金需求领域对于投融资模式的要求各异，概括如表4所示。资金在各领域的分配情况，以及所产生的环境、经济和社会效益也是评价气候资金使用有效性，引导资金未来投向的重要依据。

结束语

本文通过分析湖南省气候投融资的现状，并借鉴其他国家、省市气候金融产品创新和配套政策等实践经验，探索地方政府加大气候投融资支持及指导力度的可行举措，提出适合湖南省气候投融资的有效模式。建议由政府引导组建有限合伙制基金，以直接投资、参股模式、跟进投资、融资担保、发行绿色债券等多种 模式，引导和吸引更多的社会资 本进入绿色产业，加快湖南省产 业结构转型，促进环保、新能源、 节能等领域的技术进步，加快培 育新的经济增长点。